Основной Закон пишем вместе
Сергей БЕЛОВ
Несмотря на страсти по коронавирусу, тема поправок к Конституции РФ по-прежнему остается одной из наиболее обсуждаемых. Как известно, голосовать за них мы должны были бы 22 апреля, но в связи со сложной эпидемиологической ситуацией в стране президент перенес эту дату на более поздний срок.
Что реально изменится в нашей жизни после вступлении в силу обновленной Конституции? Какова логика, которой руководствовались авторы поправок? Об этом и многом другом мы спросили одного из них - сегодняшний гость редакции был членом той самой рабочей группы, которая обсуждала и оттачивала формулировки обновляемого Основного Закона страны.
- Прежде всего, Сергей Александрович, хотелось понять, почему потребовалось внести поправки в Конституцию?
- Полагаю, что здесь могли быть причины разного характера, в том числе и политические, о которых я судить не берусь. Я же могу дать оценку лишь как юрист. Правовые аспекты очевидны, и о них не раз говорил президент России. Любая правовая система развивается, со временем любой закон или конституция обрастают новыми толкованиями и смыслами. Возникают ситуации, которые не укладываются в рамки прежних норм. Можно до бесконечности пытаться приспосабливать изменившуюся жизнь к старым правовым конструкциям, а можно эти конструкции менять. В какой момент накопившийся массив изменений приобретает характер «критической массы», определенно сказать трудно. Конечно, здесь есть момент субъективный, оценочный. На принятие решения влияют и другие факторы, которые нам могут быть не всегда понятны и известны.
В некоторых случаях изменения в конституцию уже вносились раньше, причем довольно быстро - так было, например, когда ликвидировали Высший арбитражный суд. Иногда обходились новым толкованием ее норм. Но в нашей отечественной правовой традиции большое значение придается тому, чтобы изменения были письменно, текстуально зафиксированы. Не только юристы, но и обычные граждане в большинстве своем убеждены: право - это то, что где-то записано. И если в общественных отношениях произошли изменения, они должны быть оформлены документально. Думаю, так было и на этот раз.
- Так что же мы в итоге получили - новую Конституцию или исправленную старую?
- Здесь двух мнений быть не может - исправленную старую. Все базовые положения остались незыблемыми. Мы не начинаем жизнь с чистого листа. Мы живем в том же государстве, в соответствии с теми же правовыми принципами. Задача что-то ломать перед нами и не стояла.
- Можете ли вы назвать наиболее принципиальные из принятых поправок?
- Мне уже неоднократно задавали этот вопрос, и я не знаю, что на него ответить. Что важнее - новые принципы формирования правительства или гарантии защиты пенсионеров? Все, что написано в Конституции, имеет очень серьезное, принципиальное значение. Расставлять какие-то приоритеты здесь, по-моему, не очень корректно.
- Хорошо, тогда давайте обсудим конкретные положения. Президент поделился полномочиями с законодательной властью. Что именно изменилось и как будет выглядеть новая конструкция власти?
- Это один из важных моментов. Раньше для назначения главы правительства и всех министров, кроме силовых, президенту требовалось согласие Государственной думы. Теперь он будет назначать кандидатуру, утвержденную ею. Разница значительная. Согласие Думы президента никак не связывает - он может в любой момент передумать. А теперь, если нижняя палата парламента кандидата утвердила, президент передумать уже не может. Таким образом, часть ответственности за формирование правительства ложится на Госдуму.
- Значит ли это, что мы доросли до более демократических форм правления?
- Не берусь судить. Этот вопрос не из сферы права. Для меня принципиально то, что мы по-прежнему остались президентской республикой. Сместились лишь некоторые акценты.
- Что ж, это понятно. А как вы относитесь к ряду формулировок, которые напрямую не влекут за собой каких-либо принципиальных изменений? Например, «государствообразующий народ»...
- Анализируя какой-либо новый нормативный акт, мы часто видим в нем лишь текст и не воспринимаем его в совокупности с реалиями жизни. Что касается «государствообразующего народа», то я тоже не сразу понял смысл, который может иметь эта фраза. Поначалу мне, как и многим, показалось, что она содержит «мину» и может быть истолкована как предпосылка для национального раскола.
Но, прочитав это положение несколько раз, я не вижу в нем посыла к какой-либо исключительности русского народа. Идеи многонациональности и государственного языка, которые были в первоначальном тексте Конституции, по сути, содержательно не поменялись. Государствообразующим может быть и многонациональный народ. Нигде впрямую не сказано, что им будет исключительно русский. А русский язык может сохраняться как цементирующий нацию не в этническом, а в политическом смысле - как говорили в советское время, в качестве языка межнационального общения. Это основа для взаимопонимания всех этнических групп, проживающих в России. Конечно, при желании можно усмотреть и иное толкование, опасное дискриминацией одних наций по сравнению с другими. Но в таком случае нужно обратиться к преамбуле Конституции, где говорится о гражданском мире и согласии как принципе толкования любых ее положений.
- Стоит ли тогда закладывать в текст такого ответственного документа нормы, которые заведомо допускают двойное толкование?
- Правовая норма должна стремиться к однозначности. Но добиться этого получается далеко не всегда. Вот, к примеру, на нашей встрече с президентом академик Чубарьян задал вопрос по поводу поправки о запрете фальсификации истории: «Не станет ли какая-то трактовка истории для нас догмой?». Президент признал, что подобная опасность существует. И что такого мы не должны допустить.
Мне понравились в этой связи слова члена нашей группы Михаила Борисовича Пиотровского: «Фальсифицировать можно только факты». Оценки и трактовки - личное дело каждого. Когда говорят, что Освенцим освободили американцы, - это ложь. Такие утверждения нужно считать неприемлемыми. История как наука должна оперировать полными и достоверными данными.
- Еще одно серьезное нововведение - приоритет конституционных норм над международными договорами и решениями межгосударственных органов. Некоторые считают, что теперь Россия вообще выпадает из системы международного права...
- Разумеется, это не так. Речь идет лишь о ситуации, когда межгосударственные органы дают такую интерпретацию положений международных договоров, которая может войти в конфликт с положениями Конституции. В этом случае Конституция будет иметь приоритет. Речь, подчеркиваю, не идет о международном праве как таковом. Само по себе это понятие достаточно широкое. Оно включает в себя как незыблемые общепризнанные положения, так и международные договоры. Последние и становятся сейчас объектами разнообразных манипуляций.
Во второй половине прошлого века появились новые межгосударственные органы, которым дано право интерпретации международных договоров, причем они фактически диктуют государствам «правильную» позицию по толкованию тех обязательств, которые государства на себя приняли. Против этого наша страна и начала бороться. Конституционный суд трижды позволил себе не согласиться с решениями международных судов, идущими вразрез с российскими правовыми концепциями.
Вот, к примеру, дело Анчугова и Гладкова. Будучи осужденными за убийство, они потребовали предоставить им право голосовать на выборах. И Европейский суд по правам человека (ЕСЧП) их поддержал, сославшись на европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод. Однако в 1996 году, когда Россия подписывала конвенцию, за словами обязательства «периодически проводить свободные нефальсифицированные выборы» никто не усматривал прав заключенных голосовать. Не было ни одного решения ЕСПЧ, которое бы именно так интерпретировало эту норму. В противном случае мы бы конвенцию не подписали или сделали бы соответствующую оговорку.
Но в 2006 году ЕСПЧ принимает решение, в котором признает, что конвенция требует предоставить заключенным право голосовать на выборах. Так что в 2013-м, когда рассматривалось дело Анчугова и Гладкова, прецедент такого толкования уже был. И ЕСПЧ фактически потребовал, чтобы мы поменяли Конституцию. По сути - посягнул на суверенитет страны. С точки зрения международного права ситуация очень странная! В 2015-м Конституционный суд сформулировал позицию, которая теперь находит отражение в Основном Законе. Да, международные договоры имеют приоритет над законами - соответствующая конституционная статья остается без изменений. Но мы не можем считать, что интерпретация наших международных обязательств межгосударственными органами стоит выше нашей Конституции. Вот эта мысль и отражена во вносимых поправках.
- Многие из предложенных вашей группой нововведений касаются социальной сферы. Например, запрет на выплату зарплаты меньше прожиточного минимума или индексация пенсий. Зачем такие вещи вносить в Конституцию - проще ведь подправить соответствующие законы?
- Этот вопрос не раз задавали президенту. И он отвечал, что часто правительство по факту приостанавливает действие тех или иных законов. Так, например, была приостановлена индексация пенсий для работающих пенсионеров. А если бы она предусматривалась Конституцией, то такое решение было бы невозможно. По сути, в этом случае конституционные нормы дают дополнительные гарантии исполнения конкретных правовых актов.
- Очень много разговоров в последнее время ведется относительно Государственного совета. Дескать, появляется некий орган, который будет чуть ли не выше всех ветвей власти...
- Какие полномочия будут у Государственного совета, еще непонятно. Пока только появляется упоминание о нем в Конституции. Это значит лишь, что его нельзя ликвидировать решением президента. Сейчас он существует как консультативный орган, но не факт, что его как-то встроят в систему разделения властей. Полную ясность должен внести готовящийся федеральный закон.
- Интересно узнать, что удалось сделать лично вам в рабочей группе...
- Самое главное в новых положениях о единой системе публичной власти - это сближение органов государственного и местного самоуправления. У последних появляется больше возможностей для осуществления своих функций. В итоговом тексте появились положения о федеральных территориях - то есть тех, которые не относятся ни к каким субъектам Федерации. В их числе может оказаться, например, космодром «Плесецк», ряд природных заповедников, которые имеют общегосударственное значение. По факту никаким региональным властям они и так не подчиняются, теперь это просто облечено в юридическую форму.
К нововведениям также надо отнести то, что из Конституции исключено упоминание о городских и сельских поселениях, в которых осуществляется местное самоуправление. Ведь сейчас помимо этих существует несколько видов муниципальных образований, и вся эта конкретика отнесена к ведению специальных законов.
- Что ж, пакет поправок сформирован. Его одобрили Госдума, Совет Федерации, региональные парламенты, Конституционный суд, документ подписал президент. Теперь на очереди - всероссийское голосование. Но ведь в законе оговорен только всенародный референдум...
- Закон о референдуме предусматривает довольно сложную и длительную процедуру подготовки. И поэтому пришлось также принимать решение ad hoc. Да, такой формы народного волеизъявления закон не предусматривает, ее разработали специально, учитывая специфику этой ситуации.
- Ситуативное право!
- Можно было бы сказать и так. Но, позволю себе заметить, ни закон о принятии поправок, ни сама Конституция никакого голосования при внесении поправок не предусматривают. Нигде не прописаны также необходимость участия в этом процессе какой-то рабочей группы и заключение Конституционного суда. Вся процедура должна была заканчиваться одобрением президента. Эти дополнительные условия были добавлены для большей легитимизации данного решения.
Подготовил Михаил РУТМАН
Комментарии