Услышь меня, чиновник! Как пробить стену, отгородившую «слуг народа» от самого народа?
Диалог с властью - святое право граждан России, оговоренное ст. 33 Конституции РФ. Человек может обращаться в любые инстанции с жалобами, заявлениями, вопросами, предложениями и т. д. От того, насколько своевременно, правильно и полно органы власти реагируют на обращения граждан, зависит благополучие и счастье людей, а значит, и общества в целом. Однако едва ли не каждый, попытавшийся «достучаться до верхнего этажа», сталкивается как с явным, так и неявным сопротивлением.
РИСУНОК Игоря ЛУКЬЯНЧЕНКО
«Футбол» за казенный счет
Способы уклонения чиновников от правильного и объективного рассмотрения обращений граждан давно сложились и показали свою живучесть.
Наиболее распространенный из них - «футбол». В самом общем виде он заключается в том, что обращение гражданина последовательно пересылается в различные государственные органы, и в конечном итоге его зачастую получает тот, кто не вправе предпринять какие-либо меры, либо даже тот, на кого подана жалоба.
Не менее известный способ уклониться от каких-либо действий в связи с обращениями граждан - отписка. Ответ на обращение гражданина представляет собой стандартную формулу: «Ваша жалоба тщательно проверена, оснований для ее удовлетворения не усматривается». Для непосвященных подобный документ выглядит убедительно и законно. На самом же деле на «проверку» жалобы у служащего ушло всего несколько минут. Порой текст может быть и более длинным, что не меняет его сути. Он однажды набирается на компьютере и сохраняется. Когда приходит новая жалоба, фамилия заявителя просто меняется на другую.
Еще один популярный способ получил неофициальное название «замотать». Он предполагает последовательную реализацию двух предыдущих. За одной отпиской следует другая, или начинается «футбол». Чиновники также могут проигнорировать вопросы обратившегося. Их цель состоит в том, чтобы заявитель устал от бесплодных усилий, понял их бесполезность и потерял желание обращаться снова. В этой схеме помимо указанного применяется также затягивание сроков рассмотрения обращения. К примеру, жалоба на нарушения, допущенные в ходе уголовного процесса, по закону, должна рассматриваться прокурором или начальником следственного органа в срок до трех дней, а на практике ответ может прийти через месяц и более!
В соответствии с действующим законодательством, если обращение поступило с нарушением установленной компетенции, оно должно быть направлено по принадлежности в срок до семи дней. На практике нередко чиновники «выдерживают» его 30 дней и лишь затем отправляют в другой орган. Поскольку это общий срок рассмотрения обращений, многие граждане и даже юристы не всегда замечают, что столкнулись с грубым нарушением.
Еще один прием, используемый при реализации схемы «замотать», заключается в том, что на подготовленных для граждан письмах указываются даты, укладывающиеся в предусмотренный законом срок, но реально письма направляются получателю спустя две-три недели, а в отдельных случаях - несколько месяцев. В этом легко убедиться, сопоставив дату, указанную на почтовом штемпеле на конверте, с датой в письме. Иногда обращения граждан вообще остаются без ответа.
Все способы ухода чиновников от правильного и объективного рассмотрения обращений граждан опасны и коварны. Они не только не дают защититься от коррупции, но и сами ее порождают. Человека подводят к мысли, что законным путем он свой вопрос не решит, надо заплатить взятку.
По следу письма
Можно было бы предположить, что бороться с чиновничьим произволом гражданам могут помочь квалифицированные юристы. Они способны правильно выбрать адресата, подготовить четко структурированные и последовательно изложенные обращения с приведением необходимых фактов, доводов, со ссылкой на действующее законодательство. Это не даст чиновнику возможности уклониться от ответа, не исполняя свои прямые обязанности.
Однако, как показало проведенное автором выборочное изучение обращений, таковые, подготовленные с помощью квалифицированных юристов, не дают никаких преимуществ их подписантам. Они подпадают под описанные выше схемы с той же частотой, что и лично составленные гражданами, малосведущими в юридических вопросах.
Столкнувшись с такой практикой, юристы понимают: право не работает! И они, удрученные и разочарованные, уходят из профессии или включаются в коррупционные механизмы, становятся теми, кого называют «несунами», «заносчиками», «инкассаторами», «котлетчиками», то есть посредниками в коррупционных сделках, а в ряде случаев - их инициаторами и даже организаторами. Если же юристы продолжают практиковать, но работают добросовестно и честно, они проигрывают на рынке юридических услуг в конкуренции с менее разборчивыми коллегами.
Как же заставить чиновника работать? Совет при президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, а также некоторые региональные парламенты предлагают сократить общий срок рассмотрения письменных обращений граждан, определенный законом № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», с 30 до 20 дней. А на сайте Российской общественной инициативы предлагается и вовсе уменьшить его до одной рабочей недели.
Однако, по моему мнению, это даст обратный эффект - количество нарушений и их масштаб станут еще больше, поскольку чиновники начнут чаще фальсифицировать даты регистрации обращений и ответов на них. При этом выявляемость нарушений не изменится, так как будут успешно применяться прежние приемы их маскировки.
Принципиальным решением, думается, стало бы закрепление порядка, при котором все ответы на письменные обращения граждан направлялись им регистрируемыми почтовыми отправлениями. Для реализации этой новации можно использовать интернет-сайт Общероссийской автоматизированной системы учета и контроля за прохождением регистрируемых почтовых отправлений. Сегодня любое заинтересованное лицо по номеру почтового отправления может проследить его движение, установить дату вручения или причину невручения получателю, распечатать соответствующую справку и предъявить ее по месту требования.
Таким образом, любой гражданин смог бы без труда получить и представить в соответствующие органы исчерпывающие доказательства того, что ответ на его обращение был направлен с опозданием либо не был направлен вообще, добиться привлечения к ответственности виновных.
Необходимость же давать на обращения граждан обоснованные и мотивированные ответы в законе лишь продекларирована, но ясно и четко не прописана. А надо указать, что в случае отказа все приведенные заявителем доводы должны быть проанализированы и исчерпывающим образом опровергнуты. Причем со ссылкой на установленные факты и правовые нормы.
Здесь работает общее правило: четкое определение в законе того или иного требования обеспечивает более последовательное и строгое его выполнение. И наоборот: там, где оставлен люфт для различного понимания, повышается риск неправильного истолкования и правоприменения, расширяется поле для ошибок и злоупотреблений.
Встретимся в суде
Порядок рассмотрения обращений граждан, сколь бы он ни был разумным, во многом теряет смысл, если за его нарушения, а тем более неоднократные и грубые, не наступает юридическая ответственность должностных лиц.
Таковая предусмотрена статьей 5.59 Кодекса об административных правонарушениях. Виновным грозит наказание в виде штрафа в размере от 5 до 10 тысяч рублей. Однако практика применения данной статьи выявляет две разнонаправленные тенденции.
С одной стороны, количество выявленных правонарушений и лиц, понесших наказание, неуклонно растет. Так, в 2013 году в целом по России наказаны были 4373 человека, в 2015-м - 5699, в 2017-м - 6312. Таким образом, за четыре года рост составил 44,34%.
С другой стороны, налицо либерализация наказаний. Если в 2013 году отделались предупреждением только 4 правонарушителя, в 2015-м - 5, то в 2016-м - уже 34, а в 2017-м - 132!
При этом год от года сохраняется неизменной пропорция между общим количеством дел, поступающих в суды, и возвращаемых судами прокурору для устранения недостатков. Хотя, казалось бы, доля последних должна уменьшаться по мере нарабатывания практики, накопления опыта в правоприменительных органах, создания и постоянного совершенствования алгоритмов работы.
А повторно поступает в суды после устранения недостатков лишь около половины возвращенных дел. Неудивительно: пока дело «гуляет» по инстанциям, производство по нему зачастую прекращается, прежде всего - в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности. А как результат - происходит увеличение количества правонарушителей, не понесших предусмотренного законом наказания.
Данный срок составляет три месяца и начинает исчисляться с момента совершения правонарушения. А потерпевший часто узнает о том, что его право на обращение было нарушено, спустя месяц с лишним после этого - сначала нужно получить ответное письмо, которое нередко приходит с опозданием.
Но ведь необходимо еще время на консультации с юристами, написание жалобы, ее доставку адресату, рассмотрение и проверку прокурором, истребование им (при необходимости) дополнительных материалов, возбуждение дела об административном правонарушении, подготовку его к суду. А там могут прекратить производство за отсутствием состава правонарушения. В последующем, если суд второй или надзорной инстанции приходит к выводу о судебной ошибке, время оказывается упущенным.
Исходя из этого, уверен, необходимо существенно увеличить срок давности привлечения к ответственности по ст. 5.59 КоАП - не менее чем до одного года. А лучше - до двух или трех лет. Ведь нарушение права граждан на обращение в органы власти хотя и не нарушает непосредственно законодательство о противодействии коррупции, но создает предпосылки для ее возникновения или может быть ее проявлением.
Порядок применения данной статьи вызывает и ряд других вопросов. Например, подпадают ли под нее обращения граждан, предусмотренные в других законах, кроме № 59-ФЗ: «О прокуратуре», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления», ведомственных нормативных актах, региональных законах и т. д. Подлежат ли административной ответственности по этой статье работники прокуратуры и судьи? Кто принимает решение о виновности судьи и назначении ему административного наказания? Мировой судья (общий порядок) или соответствующая коллегия судей?
Думается, назрела необходимость подготовить и издать постановление пленума Верховного суда РФ, который бы ликвидировал пробелы в законодательстве и еще больше оградил граждан от чиновничьего произвола.
Материал опубликован в газете «Санкт-Петербургские ведомости» № 006 (6604) от 16.01.2020 под заголовком «Услышь меня, чиновник!».
Комментарии