ООН: пришло ли время реформ?

Несколько месяцев назад США выступили с инициативой реформирования Организации Объединенных Наций и ряда ее учреждений. Сегодня в мире многие признают, что международная организация номер один нуждается в переменах. Но видятся они по-разному.

Иллюстрация pixabay.com

Неизбежный вопрос

Ужасы Второй мировой войны, как хорошо известно, заставили страны антигитлеровской коалиции задуматься о создании подлинно универсальной международной организации, которой и стала появившаяся на исходе военных действий в Европе в 1945 г. Организация Объединенных Наций. И хотя в итоге глобального мирного договора, как в случае с завершением Первой мировой войны, не последовало, можно сделать вывод, что создание ООН и принятие ее устава явилось важным шагом на пути формирования Ялтинско-Потсдамской (или биполярной) системы международных отношений.

Важнейшими задачами Организации Объединенных Наций были названы поддержание и укрепление мира, безопасности и развитие сотрудничества между государствами. Справилась или нет ООН с этими сложнейшими задачами, вопрос спорный, а ответ на него далеко не очевидный. История холодной войны показала: ООН только тогда может рассчитывать на эффективную деятельность, когда имеется согласованная или хотя бы приближенная позиция великих держав, относящихся к пяти постоянным членам Совета Безопасности (СБ) организации.

Однако нужно помнить, что решение о функционировании СБ и механизмах голосования в нем (принятие решений с согласия всех постоянных членов Совбеза) принималось в условиях еще не закончившейся мировой войны. С тех пор минуло уже свыше 70 лет. Канула в Лету биполярная система международных отношений, мир лишился одного из столпов послевоенной системы таких отношений - Советского Союза. А вот Устав ООН и характер функционирования ее институтов с тех пор не претерпели изменений.

Разумеется, рано или поздно вопрос о реформировании организации, ее деятельности и учреждений должен был встать. Да, ООН была и остается краеугольным камнем мировой дипломатии и безопасности. Как верно писал в своих воспоминаниях многолетний министр иностранных дел СССР А. Громыко, «работа в ООН - прекрасная школа для дипломата любого ранга». Но мир быстро меняется. И пять постоянных членов Совета Безопасности (США, Россия как преемница СССР, Великобритания, Франция и Китай) сегодня имеют геополитический вес, не равноценный ситуации 1945 года, и развивающиеся страны все больше требуют учитывать их влияние при принятии ключевых решений. Кроме того, в самых разных частях мира имеется немало держав (Германия, Индия, Япония, Бразилия и др.), претендующих - потенциально или реально - на то, чтобы пополнить ряды постоянных членов СБ. Словом, необходимость перемен в ООН становится все очевиднее. Но реформируема ли на деле главная международная организация?

США плюс

На мой взгляд, не совсем верно говорить, что идея реформирования системы ООН идет исключительно из Вашингтона. Напомню, с предложением о масштабных преобразованиях первым выступил вступивший в должность генерального секретаря организации с 1 января нынешнего года Антониу Гуттериш. Этот авторитетный политик, в прошлом семь лет возглавлявший португальское правительство и шесть лет стоявший во главе Социалистического Интернационала, хорошо знаком с ооновским устройством. В течение 2005 - 2015 гг. Гуттериш занимал важный пост верховного комиссара ООН по делам беженцев и прекрасно осведомлен о всех лимитах и организационных трудностях «организации номер один».

Но в самом деле именно из Вашингтона Гуттериш получил весьма вескую поддержку. На недавней сессии Генеральной ассамблеи ООН Дональд Трамп в присущей ему манере «президента-бизнесмена» объявил, что Организация Объединенных Наций оказалась во власти бюрократизма и демонстрирует неэффективное управление. Глава Белого дома заявил в частности: «Мы хотим того, чтобы ООН вернула доверие людей во всем мире». И призвал сделать ее великой.

Претензий к тому, как расходуются ооновские деньги (общий бюджет организации - около 5 млрд долларов) и сколь эффективно работают около 60 тысяч сотрудников ООН, зарабатывающих солидные оклады, действительно более чем достаточно. Но Трамп, по-видимому, встал на путь финансового, да и политического, шантажа. Об этом свидетельствует недавнее решение Вашингтона покинуть ЮНЕСКО. А также тот факт, что в 2018 году американская администрация намерена сократить финансирование миротворческих операций ООН на один миллиард долларов.

Но Трамп не только шантажирует, он также предлагает. Именно США явились главными инициаторами проекта рамочной декларации по реформированию Организации Объединенных Наций, состоящей из десяти пунктов. В этом достаточно обобщенном тексте содержатся призывы укрепить профессиональные кадры ооновской дипломатии, усилить бюджетную дисциплину в организации, оставить в прошлом дублирование функций между разными институтами ООН.

И то, что свыше 140 стран присоединились к американскому проекту, без сомнения, является геополитическим успехом американской дипломатии. Но ряд отечественных, да и зарубежных экспертов полагают, что, хотя пока речь вроде бы идет о финансовых и технологических вопросах, Вашингтон приступил к наступлению на «поле ООН» не случайно. Ведь стратегически «коллективный Запад» во главе с Соединенными Штатами желает изменить порядок голосования в СБ, покончить с практикой права вето. И с этой точки зрения высокий стартовый уровень поддержки американских инициатив не следовало бы недооценивать.

Когда в товарищах согласия нет

Среди стран, поддерживающих вашингтонские предложения, немало ведущих держав и государств, являющихся «региональными лидерами». Достаточно сказать, что предложенную американскими дипломатами Декларацию в поддержку реформирования ООН подписали также Германия, Великобритания, Япония и Канада.

Соединенное Королевство, как всегда, наиболее активно поддерживает глобальные внешнеполитические идеи своего старшего союзника. При этом британцы стараются во главу угла ставить гуманитарную проблематику. Именно британские дипломаты, естественно, по согласованию с Вашингтоном, этой осенью подняли вопрос о необходимости глубокой и широкомасштабной реформы Совета по правам человека. Свою активность они мотивировали необходимостью на деле повысить влияние этого ооновского органа. Неудивительно, что в вопросе ограничения применения права вето Лондон занимает позицию, весьма приближенную к точке зрения американцев.

Но вот большинство постоянных членов СБ ООН (Китай, Франция и наша страна) не спешат присоединиться к американским инициативам по реформированию ооновской системы. Недавно избранный президент Франции Эммануэль Макрон еще в ходе предвыборной кампании признавал: такая суперструктура мировой политики, как Организация Объединенных Наций, нуждается в качественных переменах. Но он же отмечал, что реформа ООН и ее институтов должна быть тщательно подготовлена, учитывать как точку зрения постоянных членов Совбеза, так и новых «поднимающихся» держав.

Будучи идейным либералом, Макрон тем не менее не порывает с традиционным внешнеполитическим курсом Парижа. Он не раз заявлял о том, что при нем французская дипломатия будет защищать принципы многополярности и международного права. Однако как и его предшественник в Елисейском дворце Франсуа Олланд, Макрон, ссылаясь на опыт сирийской войны, приветствует идею реформирования права применения вето в Совбезе.

Своя «логика реформирования» ООН имеется у еще одной великой державы - Китая. Выступая в поддержку многополярности в мире, китайские дипломаты в последние годы все чаще пытаются выступить в качестве объективного союзника развивающихся стран Азии, Африки и Латинской Америки. В 2000-е годы КНР заметно укрепила в самых разных зонах «юга» свои геополитические и геоэкономические позиции, в связи с чем усиление влияния слаборазвитых стран (входящих в основном в орбиту Движения неприсоединения) вполне соответствует интересам Пекина. Как отмечает министр иностранных дел Китая Ван И, «мы предлагаем реформировать мировой порядок в духе демократизации, защиты законных интересов развивающихся стран, которые составляют абсолютное большинство стран - членов ООН».

Без радикальных опций

Среди западных журналистов и политологов достаточно популярна точка зрения, согласно которой Россия относится к числу тех постоянных членов Совбеза ООН, кто последовательно противится модернизации организации. Выступая в начале октября на церемонии вручения послам ряда стран верительных грамот, президент РФ дал понять, что это не так. Владимир Путин, в частности, заявил: «Россия привержена задаче повышения эффективности Организации Объединенных Наций. Поддерживаем целесообразность ее реформирования, адаптации к требованиям сегодняшнего дня». В аналогичном ключе не раз высказывался и министр иностранных дел нашей страны Сергей Лавров.

Строго говоря, даже если взять расплывчатую и полную «добродушных» намерений декларацию, предложенную Вашингтоном, большая часть изложенных там идей принципиального неприятия у Москвы не вызывает. Тем не менее РФ действительно этот документ не подписала. И этому есть свои объяснения.

В Кремле отдают отчет в том, что стратегическая цель американского руководства - сделать ООН не только эффективно работающей организацией, но и еще более лояльной, если не сказать послушной, для США. И поэтому концептуально американские и британские политики (к слову, при одобрении со стороны Франции) настроены на серьезное изменение порядка голосования в СБ ООН через постепенное преодоление права вето.

В данной связи у западных лидеров имеются сразу несколько гипотетических вариантов. Один из них предлагает переход к положению, когда право вето будет действовать, если его применят при голосовании минимум два постоянных члена Совбеза. Более популярна идея выведения ряда вопросов (касающихся, наоборот, интернациональных конфликтов, «гуманитарных интервенций» и т. д.) из компетенции Совета Безопасности и перевод их в ведение Генеральной Ассамблеи, где, как известно, Вашингтону, как правило, удается при важнейших голосованиях получать большинство. Существует и более радикальная опция: вообще отказаться от права вето как от «пережитка холодной войны» и все вопросы при голосовании в СБ решать простым большинством голосов.

Вот против таких «реформационных» идей российская дипломатия настроена достаточно твердо. Как отметил недавно российский представитель в ООН Василий Небензя, «сама реформа должна осуществляться не путем принятия декларации, а путем межправительственного переговорного процесса всех стран-членов».

В общем, все говорит о том, что, хотя ООН действительно сильно нуждается в переменах и модификации, в том числе изменении качественного состава Совбеза (наверняка вопрос о пополнении его постоянных членов за счет Германии, Индии, Бразилии, Японии рано или поздно встанет на конкретную повестку дня), эта проблема является очень непростой. И вопрос - а пришло ли сегодня время реформировать самую влиятельную международную организацию? - однозначного ответа пока не имеет.