Фундамент для страны

Одним из тех, кто в начале 1990-х создавал основополагающий документ, определивший основные принципы нашего сегодняшнего бытия, был известный российский политик Сергей ШАХРАЙ. Ныне - заслуженный юрист России, доктор юридических наук, профессор, декан Высшей школы государственного аудита МГУ имени М. В. Ломоносова, проректор МГУ. Накануне памятной даты с ним побеседовал обозреватель нашей газеты Михаил РУТМАН.

ФОТО Антона НОВОДЕРЕЖКИНА/ТАСС

- Как мы все помним, Сергей Михайлович, Советский Союз перестал существовать в декабре 1991-го в результате подписания Беловежских соглашений...

- Память, как всегда, делает ошибки. 8 декабря 1991 года никто ничего не распускал и не уничтожал. Потому что распускать было нечего. Советский Союз состоял из 15 республик. К тому моменту 13 из них вышли из состава СССР. Вышли, заметим, в полном соответствии со статьей 73 тогдашней Конституции, гарантировавшей право свободного выхода из состава СССР. Последней 1 декабря «в свободное плавание» ушла Украина. Там прошел референдум, по итогам которого 97% голосов было отдано за независимость. В результате в СССР оставались только Россия и Казахстан.

- А почему вообще в советской Конституции содержалась статья, потенциально разваливавшая государство?

- За это надо благодарить Иосифа Виссарионовича Сталина. Когда писалась самая первая Конституция РСФСР 1918 года, как и в 1990-х годах, была конкуренция подходов и проектов. Известный российский юрист Михаил Рейснер выступал против того, чтобы класть в основу новой федерации национальный принцип. Он считал, что страна должна делиться на «хозяйственные единицы», и предостерегал от привязки национальных прав к территории. Потому что «это привело бы к чудовищному результату - земледельческая Россия оказалась бы отрезанной от морей».

Но Сталин был с этим категорически не согласен. Ученым он был не самым большим, но свою позицию, как известно, всегда продавливал железной рукой. В результате с перевесом всего в два голоса прошла сталинская идея о федерации, построенной на основе национальных субъектов, а также праве наций на самоопределение и свободный выход.

Потом этот принцип перекочевал в Конституцию СССР 1924 года и во все последующие.

- И эта мина рано или поздно должна была взорваться!

- Конечно, так и получилось. В 1988 году к Михаилу Сергеевичу Горбачеву, тогда еще генеральному секретарю ЦК КПСС, приехала делегация из Эстонии и предложила ему идею Союзного договора. Делегаты объясняли это тем, что Прибалтийские республики были присоединены не на добровольной основе и теперь пришло время ошибку исправить. Горбачев на полном законном основании мог им отказать - их требование противоречило Конституции. Но он дал слабину и пропустил этого «троянского коня».

- А ведь тогда у него еще была реальная власть и он мог в любую минуту центробежные процессы остановить?

- Это было непросто, но, я думаю, мог! Уже была написана новая Конституция СССР. Ее на политбюро ЦК КПСС представлял один из лучших юристов того времени академик Кудрявцев. Надо было ее принимать и реформировать государство. Но вместо этого Горбачев выбрал вариант с «переучреждением» Советского Союза, начал новоогаревский процесс. По сути, в сложнейшей экономической ситуации стал перестраивать дом, начиная с фундамента. Естественно, дом рухнул.

- В результате последующих катаклизмов мы получили некий невразумительный продукт - Союз Независимых Государств...

- Создание СНГ было отчаянной попыткой хоть как-то зацепить разбегающиеся республики, повернуть вспять состоявшийся распад. «Невразумительность продукта» говорит на самом деле о глубине уже состоявшейся геополитической катастрофы. На самом деле тогда в Беловежье было крайне трудно уговорить президента Украины согласиться хоть на какой-то вариант, не подразумевающий окончательного развода.

В итоге было заключено Соглашение о создании Содружества Независимых Государств, потом официально ратифицированное парламентами России, Белоруссии и Украины - трех из четырех республик, которые в свое время учредили Советский Союз. Четвертой тогда была Закавказская Советская Социалистическая Республика, но она исчезла в 1936 году.

Одновременно эти же три республики приняли решение о денонсации Союзного договора 1922 года.

- Легитимность этих документов многие до сих пор ставят под сомнение...

- Подписавшие соглашение об СНГ президенты, избранные всенародным голосованием, были абсолютно легитимны. Парламенты - тоже. И, кстати, в российском парламенте 12 декабря 1991 года лишь шесть или семь депутатов проголосовали против Соглашения о создании СНГ и только три человека - против денонсации Союзного договора 1922 года.

Кстати, если бы Горбачев, как мы ему советовали в 1989 году, избирался не съездом депутатов, а на прямых выборах, его легитимность была бы выше, чем у президента каждой из республик. И он имел бы право либо не допустить подписания Беловежского соглашения, либо дезавуировать этот документ. Хотя, пожалуй, на тот момент юридические инструменты уже не могли справиться с фактически состоявшимся распадом...

- Вы лично распад Союза как перенесли?

- Перенес как трагедию. Я всем обязан этой стране. И партбилет свой никуда не прятал - он лежит у меня дома. Но надо относиться к этому философски. Мы не виноваты в том, что умирают наши родители. Также и с государствами. Конечно, все было абсолютно понятно - местные «царьки» использовали разговоры о независимости для того, чтобы урвать куски от союзной собственности...

- Что ж, в 1991-м мы начали жизнь с чистого листа. А спустя два года, после принятия Конституции РФ, эта жизнь приобрела легитимную форму. Вы - один из авторов этого исторического документа. По сути, в своей голове вы построили некую модель новой страны...

- Я всегда это называл «план желаемого будущего». Мы разрабатывали его вместе с крупнейшим нашим теоретиком права Сергеем Сергеевичем Алексеевым, ныне, к сожалению, уже ушедшим из жизни. Это действительно была уникальная историческая возможность...

- А теперь, оглянувшись на прошедшие годы, скажите честно - соответствует ли наша реальность вашей модели?

- Говорю честно: мы, как архитекторы, спроектировали дом. Фундамент, стены и крыша нашему проекту соответствуют, а вот с внутренним дизайном процесс пока не закончен, а порой даже случаются отступления от «проектной документации». Но, заметьте, этот дом уже 24 года стоит - стены не рухнули и крыша не течет.

- А вы предвидели, что внутренний дизайн может идти не по вашему плану?

- Разумеется, предвидели. Потому и заложили в свой проект некие «люфты», допускающие гибкую перепланировку без изменения всей конструкции. Мы учли конкретную историческую ситуацию в стране: в ней много лет не было ни частной собственности, ни многопартийной системы, ни навыков демократического управления. Все это нужно было создавать с нуля. Причем опыт западных демократий и экономик нам не годился - там все это формировалось столетиями, а у нас времени на «подгонку и притирку» не было.

Система разделения властей на исполнительную, законодательную и судебную в чистом виде у нас бы работать не стала. Нужен был еще один центр власти - президент. И тогда мы обратились к опыту великого русского юриста Михаила Михайловича Сперанского. В 1809 году, разрабатывая систему государственного устройства и свода российских законов, он искал в системе власти такое место царю, чтобы тот и правил, и не создавал помех государственной машине. И мы по аналогии стали искать в своей конструкции место президенту. И нашли его. Президент - это некий арбитр, который стоит над всеми остальными ветвями власти и, не вмешиваясь в их работу, может «разрулить» возможный конфликт между ними, обеспечив необходимый баланс.

- И эта система, на ваш взгляд, работает?

- Увы, далеко не всегда. Как говорится, гладко было на бумаге, да забыли про овраги. Идеально она работала, когда премьером был Евгений Максимович Примаков. Как вы помните, он занял этот пост в результате согласия парламентских фракций. Правительство впервые стало коалиционным. А президент согласился с выбором депутатов и в работу правительства не вмешивался. Разумеется, в определенной степени здесь играла роль харизма самого Примакова. С другой, менее крупной, фигурой это могло и не получиться. У нас ведь часто премьеры «прячутся» за спину президента, когда не хотят принимать непопулярные решения...

Я пять лет был вице-премьером в правительстве Черномырдина. Но даже он при его авторитете главные решения всегда оставлял Ельцину, хотя имел полное право принимать их самостоятельно. А Примаков на президента свою ответственность не перекладывал.

- И то и другое - в рамках Конституции?

- Конечно! Если бы мы в 1993-м прописали все «до последнего гвоздя», документ изначально был бы мертвым. Но мы создали такую сбалансированную модель, которая в зависимости от ситуации позволяет власти быть более активной то в одном центре силы, то в другом. Однако в этой модели предусмотрены и «предохранители», так называемые системы сдержек и противовесов, исключающие концентрацию и абсолютизацию власти. С одной стороны, премьер не может быть назначен единолично президентом без согласия парламента. И дважды - в случаях с Кириенко и Черномырдиным - президентские кандидатуры депутаты отклоняли.

С другой стороны, Госдума не может без президента принимать ключевые решения по правительству. Это страховка от диктатуры парламента.

- Но ведь, закладывая в Основной Закон такие «люфты», хоть и с ограничениями, вы заложили возможность бесконечного количества трактовок конституционных положений! И есть опасность, что каждый сможет истолковывать их в свою пользу.

- Чтобы подобного не случилось, мы предусмотрели и перспективу конкретизации этих положений. Бессмысленно было в 1993 году, в условиях правительственной чехарды, регламентировать работу правительства. И мы написали, что она определяется конституционным законом. А он вышел только в 1997-м. Точно так же было с законом о федеральной судебной системе и многими другими - таких теперь уже 86. Конституция и конституционное законодательство развиваются вместе с изменением общественно-политической ситуации. Только так можно обеспечить стабильность и устойчивость государственной системы. Но главный стержень ее стабильности - Конституционный суд, обладающий широчайшими полномочиями для этого. Почти четверть века он, как ангел-хранитель, оберегает устойчивость Основного Закона страны и самого государства.

- Но что-то все же не состоялось?

- Увы, по большому счету не состоялась общая судебная реформа. В начале 1990-х нам удалось провести базовые преобразования. Мы на 80% вернулись к уставам Александра II. Но только на 80%! Главным пунктом уставов было «развести» судебные округа с территориями губерний, чтобы губернаторы не могли влиять на суд. Что нам мешает это сделать сегодня? Вопрос обсуждается 22 года, но дело с места не сдвигается.

Справедливый суд дает людям уверенность в правильном устройстве жизни. А это основа всего. Однако сегодня справедливость - не на уровне частных случаев, а как систему - мы обеспечить еще не можем. Не помогают призывы с самых высоких трибун. Нужны коренные преобразования.

- Но общий вектор движения нашего общества соответствует задуманному вами?

- Пока соответствует. Конституционные конструкции сохраняют свою прочность, хотя действующий президент уже дважды поменял некоторые существенные элементы политического устройства, если сравнивать с тем, как это было задумано в начале 1990-х годов. В 2003-м в связи с событиями в Беслане он отказался от выборов губернаторов. Недавно эти выборы снова ввели. Четыре раза менялся принцип формирования Совета Федерации. Но все это не выходит за рамки Конституции. Думаю, что после выборов 2018 года президент может начать строить модель сильного парламента. Вполне возможно, что возникнет, как это было при Примакове, коалиционное правительство и глава государства избавит себя от ряда функций по прямому экономическому управлению. Надеюсь, что очередная «перепланировка интерьеров» просто сделает управление государственной машиной более эффективным.