Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 13.09.2018 № 002/18-П

УСТАВНЫЙ СУД САНКТ-ПЕТЕРБУРГА 

ИМЕНЕМ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № 002/18

от 13 сентября 2018 года № 002/18-П
по делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений
пункта 2⁴ статьи 51 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года
№ 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» в их взаимосвязи с положениями статьи 8
Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге»
по запросу группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга М.И. Амосова,
О.А. Капитанова, А.Н. Рассудова, М.Л. Резника, С.В. Трохманенко

Санкт-Петербург

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Н. Ф. Гуцан, судей Е. А. Бушева, М. А. Матвеевой, И. В. Тимофеева, А. В. Шевченко, 

с участием представителя заявителя Ю. В. Карпенко, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А. Р. Уланова, представителей Губернатора Санкт-Петербурга Л. И. Матвеенко, Д. М. Хасаншина,

руководствуясь положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пункта «а» статьи 3, статей 30, 63, 72, 73 и 74 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга», рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 24 статьи 51 в их взаимосвязи с положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге».

Поводом к рассмотрению дела послужил запрос группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга М. И. Амосова, О. А. Капитанова, А. Н. Рассудова, М. Л. Резника, С. В. Трохманенко о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 2⁴ статьи 51 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» в их взаимосвязи с положениями статей 8 и 48 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге».

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения пункта 2⁴ статьи 51 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» в их взаимосвязи с положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге».

Заслушав сообщение судьи-докладчика Е.А. Бушева, выступления представителя заявителя Ю.В. Карпенко, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А. Р. Уланова, представителей Губернатора Санкт-Петербурга Л. И. Матвеенко, Д. М. Хасаншина, пояснения приглашенных в судебное заседание депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга М. Л. Резника, представителя Комитета по вопросам законности, правопорядка и безопасности В. И. Романовой, представителей Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области И. Ю. Аржанова и И. В. Чугиной, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

 УСТАНОВИЛ:

    1. В Уставный суд Санкт-Петербурга 13 июня 2018 года поступил запрос группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в составе М. И. Амосова, О. А. Капитанова, А.Н. Рассудова, М.Л. Резника, С.В. Трохманенко, в котором ставится вопрос о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 24 статьи 51 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» (далее - Закон Санкт-Петербурга № 273-70) во взаимосвязи с положениями статей 8 и 48 того же законодательного акта.

04 июля 2018 года в Уставный суд Санкт-Петербурга от представителя заявителя Ю. В. Карпенко поступили пояснения к запросу, в которых указывается на необходимость проверки соответствия Уставу Санкт-Петербурга всего механизма, обеспечивающего действие запретов, установленных статьей 8 Закона Санкт-Петербурга № 273-70. Такой механизм, по мнению представителя заявителя, включает в себя помимо оспариваемых в запросе законоположений также положения статей 8 и 48 Закона Санкт-Петербурга № 273-70. В судебном заседании представитель заявителя уточнил, что заявитель не оспаривает уставность положений статей 8 и 48 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, а просит Уставный суд Санкт-Петербурга проверить во взаимосвязи с указанными законоположениями соответствие Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 2⁴ статьи 51 Закона Санкт-Петербурга № 273-70.

Согласно положениям пункта 2⁴ статьи 51 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 помимо случаев, предусмотренных в пункте 1 указанной статьи, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных в статьях 7², 8, 8¹, 8², 8⁴, 8⁵, 8⁶, 9, 11¹, 16, в пункте 10 статьи 20, статьях 22, 28, 29¹, 30, 31, 32, 33, 37¹, 38, 42², 44, 44³, 46¹, 46², 46³, 47 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, вправе составлять лица, замещающие должности руководителя структурного подразделения, заместителя руководителя структурного подразделения, старшего инспектора, инспектора в исполнительном органе государственной власти Санкт-Петербурга, в задачи которого входят разработка и обеспечение реализации мер по укреплению законности, правопорядка и безопасности в Санкт-Петербурге в сфере обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны собственности и общественного порядка.

Таким органом государственной власти Санкт-Петербурга является Комитет по вопросам законности, правопорядка и безопасности (далее – Комитет) (пункты 2.2.2 и 3.25 Положения о Комитете по вопросам законности, правопорядка и безопасности, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 23 января 2008 года № 46).

Положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 предусмотрена административная ответственность за нарушение тишины и покоя граждан в ночное время, в выходные и праздничные дни.

Статьей 48 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 определена подведомственность дел об административных правонарушениях.

По мнению заявителя, правовое регулирование, предусмотренное положениями пункта 2⁴ статьи 51 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, не соответствует Уставу Санкт-Петербурга, его преамбуле, статье 11, подпунктам 1 и 7 пункта 5 статьи 30, пункту 5 статьи 53 и статье 58.

Несоответствие Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 2⁴ статьи 51 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 заявитель связывает с тем, что оспариваемое правовое регулирование с учетом практики его применения исключает возможность граждан обращаться в целях защиты их прав непосредственно в момент совершения административных правонарушений, предусмотренных положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, к сотрудникам Комитета, в полномочия которых входит составление протоколов о соответствующих административных правонарушениях.

Заявитель указывает, что в силу положений Федерального закона от 07 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» (далее - Федеральный закон № 3-ФЗ) сотрудники полиции наряду с актами федерального законодательства в своей деятельности руководствуются также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и общественной безопасности (статья 3). Административные правонарушения, предусмотренные положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, относятся к правонарушениям, посягающим на общественный порядок, общественную безопасность и общественную нравственность. В этой связи, положения пунктов 1 и 2 части 1 статьи 12 Федерального закона № 3-ФЗ, обязывающие сотрудников полиции принимать и регистрировать заявления и сообщения об административных правонарушениях, прибывать незамедлительно на место совершения административного правонарушения, документировать обстоятельства его совершения, пресекать противоправные деяния, в равной мере распространяются на случаи совершения административных правонарушений, предусмотренных положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга № 273-70.

В связи с этим положениям пункта 2⁴ статьи 51 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 в правоприменительной практике придается смысл, согласно которому не предполагается обязанность лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, принимать от граждан заявления и сообщения об административных правонарушениях, а также выезжать на место административного правонарушения для документирования обстоятельств его совершения в ночное время, выходные и праздничные дни. В случае необходимости оперативного реагирования на административные правонарушения, предусмотренные положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, соответствующие действия, включая прием и регистрацию заявлений и сообщений граждан, выезд на место административного правонарушения, осуществляют сотрудники полиции, то есть лица, не обладающие полномочиями составлять протоколы об указанных правонарушениях.

В подтверждение своей позиции заявитель указал, что «на официальных сайтах исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга до граждан доводится следующий порядок действий в случае нарушения их тишины и покоя: 1) проинформировать по телефону "02" дежурную службу Главного управления МВД России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области либо дежурную службу территориального отдела полиции; 2) сотрудники полиции после прибытия на место административного правонарушения и принятия мер реагирования в соответствии с полномочиями полиции направляют материалы (объяснения нарушителей, свидетелей, заявителя) уполномоченным сотрудникам Комитета; 3) для составления протокола об административном правонарушении правонарушитель вызывается в Комитет.

Приведенные сведения размещены, в частности, в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на сайте Администрации Санкт-Петербурга (http://gov.spb.ru/gov/terr/reg-kurort/news/95127), на сайте Администрации Курортного района Санкт-Петербурга (http://www.kurort-news.ru/news/2016-08-31/pri-narushenii-tishiny-v-nochnoe-vremya-obrashchaytes-v-politsiyu).

Заявитель полагает, что оспариваемое правовое регулирование с учетом практики его применения не обеспечивает эффективную защиту права граждан на тишину и покой. Кроме того, из сферы контроля, осуществляемого Законодательным Собранием Санкт-Петербурга за исполнением законов Санкт-Петербурга, фактически выводятся вопросы, связанные с оперативным реагированием на административные правонарушения, предусмотренные положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, поскольку такое реагирование осуществляется полицией, являющейся составной частью системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, а не сотрудниками Комитета.

По мнению депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга М.Л. Резника, оспариваемое правовое регулирование не обеспечивает эффективное действие запретов, установленных положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, что приводит к нарушению прав граждан на тишину и покой.

Согласно позиции представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А. Р. Уланова, пункт 24 статьи 51 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 соответствует Уставу Санкт-Петербурга, принят в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством в рамках полномочий Санкт-Петербурга. Установленный Законом Санкт-Петербурга № 273-70 механизм защиты права граждан на тишину и покой, прежде всего, основывается на фиксации факта правонарушения сотрудниками полиции, в соответствии с положениями Федерального закона № 3-ФЗ, что не исключает право граждан обращаться непосредственно в Комитет. При этом в ночное время право граждан обратиться к сотрудникам Комитета, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, осуществлено быть не может. К уполномоченным сотрудникам Комитета с сообщением об административном правонарушении граждане могут обратиться в часы их работы, тогда как в момент совершения административного правонарушения граждане имеют возможность обратиться в полицию.

Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга также указал, что в компетенцию законодательного органа власти не входит непосредственный контроль за текущей деятельностью полиции, при этом начальник Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области ежегодно выступает с отчетом перед депутатами Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и депутаты вправе задать любой вопрос относительно деятельности полиции в Санкт-Петербурге.

По мнению представителей Губернатора Санкт-Петербурга Л. И. Матвеенко, Д. М. Хасаншина, правовая конструкция оспариваемых положений Закона Санкт-Петербурга № 273-70 основана на нормах федерального законодательства, в частности, Федерального закона № 3-ФЗ и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – Кодекс). Пункт 2⁴ статьи 51 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 соответствует Уставу Санкт-Петербурга, его положениям, определяющим разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и Санкт-Петербургом (статья 11), полномочия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (статья 30), взаимодействие органов государственной власти Санкт-Петербурга (статьи 53, 58). Из положений Закона Санкт-Петербурга № 273-70, возлагающих на сотрудников Комитета полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных положениями статьи 8 указанного законодательного акта, следует право граждан обращаться непосредственно в Комитет с информацией о соответствующих административных правонарушениях. Правовой гарантией реализации этого права выступают как нормы Кодекса, определяющие основания для возбуждения дела об административном правонарушении, так и положения Закона Санкт-Петербурга № 273-70, возлагающие на сотрудников Комитета полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях. Осуществление Комитетом обязанности принимать обращения граждан с информацией об административных правонарушениях является вопросом организации его работы, который Комитет решает самостоятельно.

Представитель Комитета В.И. Романова пояснила, что граждане имеют возможность обратиться в Комитет с информацией об административных правонарушениях, предусмотренных положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, устно, письменно, а также в электронной форме. При этом устные обращения граждан принимаются только по рабочим дням. В ночное время обращения граждан Комитетом не принимаются. В этих случаях граждане обращаются в органы внутренних дел, которые передают материалы в Комитет. Если обращение с информацией о событии административного правонарушения поступает в выходной день, сотрудник Комитета выезжает на место совершения административного правонарушения в следующий за ним рабочий день. С целью пресечения административных правонарушений, предусмотренных положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, на место их совершения выезжают сотрудники полиции, которые документируют обстоятельства совершения административных правонарушений, устанавливают виновных лиц и направляют материалы в Комитет.

Представители Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области И. Ю. Аржанов и И. В. Чугина пояснили, что в настоящее время в силу требований Федерального закона № 3-ФЗ сотрудники полиции выезжают в ночное время по заявлениям граждан о нарушении тишины и покоя, пресекают действия, нарушающие права граждан, осуществляют сбор первичных объяснений граждан и иных материалов, которые затем в 7-дневный срок направляются в Комитет в порядке, предусмотренном ведомственными актами Министерства внутренних дел Российской Федерации. При выездах в ночное время по заявлениям граждан о нарушении тишины и покоя сотрудники полиции не взаимодействуют с должностными лицами Комитета, поскольку в ночное время сотрудники Комитета не работают. Вместе с тем препятствий для того, чтобы должностные лица Комитета, наделенные полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, организовали свою работу с учетом специфики административного правонарушения, совершаемого в ночное время, в выходные и праздничные дни, не имеется. Механизм применения нормативной конструкции оспариваемых положений Закона Санкт-Петербурга № 273-70 можно оценить как недостаточно эффективный.

На основании изложенного, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что обнаруживается неопределенность в вопросе о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 2⁴ статьи 51 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 в их взаимосвязи с положениями статьи 8 указанного законодательного акта.

Неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения пункта 2⁴ статьи 51 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 в их взаимосвязи с положениями его статьи 48, в рассматриваемой правовой ситуации Уставный суд Санкт-Петербурга не усматривает.

Вместе с тем согласно положениям пункта 2 статьи 30 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» основанием к рассмотрению дела Уставным судом Санкт-Петербурга является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Уставу Санкт-Петербурга закон Санкт-Петербурга.

Следовательно, в соответствии с положениями статей 37 и 58 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» производство по настоящему делу в части проверки соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 2⁴ статьи 51 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 в их взаимосвязи с положениями его статьи 48 подлежит прекращению.

Как следует из положений пунктов 1, 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга», Уставный суд Санкт-Петербурга принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. Уставный суд Санкт-Петербурга принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. Уставный суд Санкт-Петербурга при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются положения пункта 2⁴ статьи 51 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге», определяющие перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных положениями статьи 8 указанного законодательного акта.

2. Конституция Российской Федерации провозглашает Россию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления, одной из основ федеративного устройства которого является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 1, часть 3 статьи 5). Определяя сферы ведения Российской Федерации и сферы совместного ведения Российской Федерации и образующих ее субъектов, Конституция Российской Федерации устанавливает, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статьи 71, 72, части 2 и 5 статьи 76).

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что исходное (отправное) законодательное регулирование вопросов, относящихся к предметам совместного ведения, в силу положений части 3 статьи 11, части 1 статьи 72 , частей 2 и 5 статьи 76 и статьи 94 Конституции Российской Федерации осуществляется Федеральным Собранием. В свою очередь, законодатель субъекта Российской Федерации, осуществляя в рамках, закрепленных на уровне федерального закона, конкретизирующее правовое регулирование, вправе самостоятельно решать правотворческие задачи по вопросам, не получившим содержательного выражения в федеральном законе, не отступая от конституционных требований о непротиворечии законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина (в частности, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 09 января 1998 года № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 02 июля 2018 года № 27-П по делу о проверке конституционности абзаца второго части 6 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области).

В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относятся обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, а также административное и административно-процессуальное законодательство (пункты «б», «к» части 1 статьи 72).

Приведенные конституционные положения нашли отражение и развитие в Уставе Санкт-Петербурга. Согласно положениям пункта 1 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга находятся обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности (подпункт 2), а также административное и административно-процессуальное законодательство (подпункт 10).

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, устав субъекта Российской Федерации, будучи учредительным по своему характеру, образует наряду с федеральными законами основу законодательства субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, обеспечивает органическое единство федерального и регионального конституционно-правового регулирования (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 года № 13-П по делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания Курултая Республики Башкортостан, государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан).

Принцип единства правового регулирования вопросов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, вытекающий из Конституции Российской Федерации (часть 2 статьи 4, часть 1 статьи 15, статьи 72 и 76), нашел отражение и развитие в Уставе Санкт-Петербурга. В соответствии с положениями пункта 2 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга принимаются законы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Положениями пункта 3 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга предусмотрено, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом Санкт-Петербурга, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга, действует федеральный закон.

Поскольку обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности, административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и города федерального значения Санкт-Петербург, закрепленный в Уставе Санкт-Петербурга принцип единства правового регулирования распространяется и на указанные сферы.

Следовательно, устанавливая на основании положений Устава Санкт-Петербурга и Кодекса ответственность за деяния, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность, законодатель Санкт-Петербурга должен обеспечивать реализацию общих требований, предъявляемых федеральным законодательством к правовому регулированию административной ответственности и порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе касающихся определения круга должностных лиц, обладающих полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях.

3. Положениями статьи 1.3¹ Кодекса предусмотрено, что к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, в частности, относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов субъектов Российской Федерации; организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (пункт 2 части 1); определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (пункт 6 части 1).

В соответствии с положениями абзаца второго части 6 статьи 28.3 Кодекса протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами органов внутренних дел (полиции) в случае, если передача этих полномочий предусматривается соглашениями между федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий.

Таким образом, в соответствии с федеральным законодательством субъект Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за совершение административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, вправе либо возложить полномочия по составлению протоколов об административном правонарушении на должностных лиц органов государственной власти самого субъекта Российской Федерации, либо в установленном порядке передать осуществление соответствующих полномочий должностным лицам органов внутренних дел (полиции).

При этом, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 02 июля 2018 года № 27-П, действующее правовое регулирование не дает оснований для вывода о том, что отсутствие заключенных с компетентным федеральным органом исполнительной власти соглашений о передаче должностным лицам органов внутренних дел (полиции) полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, лишает субъекты Российской Федерации адекватных юридических возможностей для процессуального обеспечения применения установленной ими административной ответственности за нарушения общественного порядка и общественной безопасности.

Так, согласно Федеральному закону № 3-ФЗ полиция, имеющая своим предназначением защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан, противодействие преступности, охрану общественного порядка, собственности и обеспечение общественной безопасности на всей территории Российской Федерации (часть 1 статьи 1), в пределах своих полномочий обязана оказывать содействие федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, общественным объединениям, организациям независимо от форм собственности, должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав (часть 3 статьи 1) и призвана руководствоваться в своей деятельности не только федеральными нормативными правовыми актами, но и законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения безопасности, изданными в пределах их компетенции (части 1 и 2 статьи 3); к обязанностям полиции относится применение широкого комплекса мер реагирования на административные правонарушения, включая принятие и регистрацию заявлений и сообщений об административных правонарушениях, документирование обстоятельств совершения и обеспечение сохранности следов административных правонарушений, выявление причин административных правонарушений и условий, способствующих их совершению, пресечение административных правонарушений (пункты 1, 2, 4 и 11 части 1 статьи 12).

Соответственно, Кодекс не запрещает участие должностных лиц органов внутренних дел (полиции) в производстве по делам об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена законами субъектов Российской Федерации. В силу положений Кодекса в случае обращения должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о совершенных административных правонарушениях, сотрудники полиции, в частности, могут осуществлять доставление и административное задержание лиц, привлекаемых к ответственности, при выявлении любых административных правонарушений (пункт 1 части 1 статьи 27.2 и пункт 1 части 1 статьи 27.3).

Вместе с тем, осуществление полицией перечисленных полномочий не отменяет обязанность должностных лиц, на которых полномочия по составлению протоколов возложены законами субъектов Российской Федерации, самостоятельно выполнять задачи, стоящие перед ними при составлении протоколов об административных правонарушениях.

Определяя в Кодексе порядок производства по делам об административных правонарушениях, федеральный законодатель предусмотрел, что протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения (часть 1 статьи 28.5). В случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения (часть 2 статьи 28.5). Составление протокола об административном правонарушении в то же время означает возбуждение дела об административном правонарушении (пункт 3 части 4 статьи 28.1). Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении, в частности, являются непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения; поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения; сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (пункты 1–3 части 1 статьи 28.1).

Кодекс предусматривает, что материалы, сообщения, заявления, являющиеся поводами к возбуждению дела об административном правонарушении, подлежат рассмотрению должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, и при наличии достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, должностным лицом возбуждается дело об административном правонарушении (части 2 и 3 статьи 28.1). Связывая возможность возбуждения дела об административном правонарушении с наличием достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, Кодекс исключает возможность начала производства по делу об административном правонарушении, в частности, в случае отсутствия события административного правонарушения и отсутствия состава административного правонарушения (часть 1 статьи 24.5). Соответственно, принятие решения по вопросу о возбуждении дела об административном правонарушении должно быть мотивированным и требует, в частности, проверки данных (доказательств), указывающих на наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (часть 1 статьи 26.2 Кодекса). Оценка же доказательств осуществляется по внутреннему убеждению уполномоченного должностного лица, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности (статья 26.11 Кодекса). Таким образом, положения Кодекса не освобождают уполномоченных должностных лиц от необходимости проверки данных, в том числе являющихся поводами к возбуждению дела об административном правонарушении (часть 1 статьи 28.1 Кодекса), указывающих на наличие признаков совершения административного правонарушения, до момента возбуждения производства по соответствующему делу (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 28 сентября 2017 года №1813-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Любченко Олега Анатольевича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 части 1 статьи 28.1 и частью 1 статьи 28.5 Кодекса).

4. Законодатель Санкт-Петербурга установил административную ответственность за нарушение тишины и покоя граждан в ночное время, в выходные и праздничные дни. При этом законодатель Санкт-Петербурга, поместив соответствующие составы административных правонарушений в главу вторую Закона Санкт-Петербурга № 273-70 «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок, общественную безопасность и общественную нравственность», определил тем самым, что данные административные правонарушения относятся к правонарушениям, посягающим на общественный порядок.

Действуя в пределах своей компетенции, законодатель Санкт-Петербурга определил перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 8 Закона Санкт-Петербурга № 273-70.

В соответствии с осуществленным правовым регулированием полномочия по составлению протоколов об указанных административных правонарушениях возложены на должностных лиц Комитета.

Следовательно, именно должностные лица Комитета обязаны рассматривать сообщения и заявления о нарушении тишины и покоя в ночное время, в выходные и праздничные дни, проверять доказательства и предпринимать в рамках своей компетенции иные действия, требующиеся для составления протокола с учетом необходимости решения всех предусмотренных положениями статьи 24.1 Кодекса задач, стоящих перед производством по делам об административных правонарушениях и, в частности, всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела.

В судебном заседании представитель Губернатора Санкт-Петербурга Л.И. Матвеенко и представитель Комитета В.И. Романова пояснили, что составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, осуществляется сотрудниками Комитета, как относящимися к числу государственных гражданских служащих Санкт-Петербурга, так и не являющимися государственными гражданскими служащими Санкт-Петербурга и осуществляющими техническое обеспечение его деятельности.

Вместе с тем согласно положениям пункта 3 части 4 статьи 28.1 Кодекса составление должностными лицами Комитета протоколов об административных правонарушениях в то же время означает возбуждение дела об административном правонарушении. Следовательно, составление протокола об административном правонарушении в силу своей правовой природы не может рассматриваться как техническое обеспечение деятельности Комитета.

Возложение полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях на должностных лиц Комитета означает, что указанные полномочия тем самым отнесены к компетенции Комитета. Согласно положениям статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 30 июня 2005 года № 399-39 «О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга», абзаца третьего статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 08 июня 2005 года № 302-34 «О Реестре государственных должностей Санкт-Петербурга и Реестре должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга» обеспечение исполнения полномочий Комитета осуществляется государственными гражданскими служащими Санкт-Петербурга.

5. Предусмотренные положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 составы административных правонарушений взаимосвязаны между собой по такому входящему в объективную сторону каждого административного правонарушения признаку, как «время совершения противоправного деяния»: ночное время (пункты 1-5), а также выходные и нерабочие общегосударственные праздничные дни (пункт 7). Отсутствие указанного признака свидетельствует об отсутствии события соответствующего административного правонарушения.

В силу гарантированного Уставом Санкт-Петербурга принципа единства правового регулирования законодатель Санкт-Петербурга, устанавливая на основании положений Устава Санкт-Петербурга такие составы административных правонарушений, должен обеспечивать реализацию общих требований, предъявляемых федеральным законодательством к правовому регулированию порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе касающихся определения круга должностных лиц, уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях.  

Учитывая изложенное, презюмируя добросовестность законодателя Санкт-Петербурга, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что, определив в оспариваемых положениях круг лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, законодатель Санкт-Петербурга предполагал такую организацию работы указанных должностных лиц, которая позволяла бы решать все стоящие перед ними задачи, учитывая указанные особенности состава административных правонарушений (ночное время, выходные и нерабочие общегосударственные праздничные дни).

Иное понимание оспариваемых положений не обеспечивает реализацию гарантированного Уставом Санкт-Петербурга принципа единства правового регулирования.

В этой связи, возможность решения лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, стоящих перед ними задач, обусловлена, в том числе, такой организацией их работы, которая соответствовала бы указанным особенностям состава административных правонарушений (ночное время, выходные и нерабочие общегосударственные праздничные дни).

Анализ действующего правового регулирования, определяющего статус государственных гражданских служащих Санкт-Петербурга, уполномоченных составлять соответствующие протоколы об административных правонарушениях, не дает, между тем, оснований для вывода о наличии для этого каких-либо правовых препятствий.

Таким образом, положения пункта 2⁴ статьи 51 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 не могут быть признаны несоответствующими Уставу Санкт-Петербурга, поскольку по своему уставно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования указанные законоположения: 
предполагают обязанность уполномоченных на составление протоколов должностных лиц своевременно, в том числе в случае необходимости в ночное время, в выходные и нерабочие общегосударственные праздничные дни, осуществлять все действия, необходимые для составления протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, в частности, принимать сообщения и заявления, содержащие данные, указывающие на наличие событий административных правонарушений, и своевременно осуществлять документирование обстоятельств их совершения, и принимать по таким поступившим данным соответствующее процессуальное решение;

предполагают обязанность исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, должностные лица которого наделены полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, ввести необходимые и достаточные меры организационного обеспечения, включая привлечение уполномоченных на составление протоколов государственных гражданских служащих Санкт-Петербурга к исполнению служебных обязанностей в ночное время, а также в выходные и нерабочие общегосударственные праздничные дни.

По смыслу положений статей 6, 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», статьи 5, пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, статьи 5, пункта 1 статьи 63, пунктов 2 и 3 статьи 68 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» норма, признанная не противоречащей Уставу Санкт-Петербурга в уставно-правовом смысле, выявленном Уставным судом Санкт-Петербурга, сохраняет юридическую силу и действует (а значит, и подлежит применению) именно в пределах ее уставно-правовой интерпретации. Иное понимание последствий уставно-правового истолкования нормы означало бы возможность ее применения в противоречие Уставу Санкт-Петербурга и не соответствовало бы правовой природе и юридической силе решений Уставного суда Санкт-Петербурга, которые обязательны для органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Исходя из этого, норма, уставно-правовой смысл которой выявлен Уставным судом Санкт-Петербурга, может действовать и применяться только в нормативном единстве с подтвердившим ее соответствие Уставу Санкт-Петербурга решением Уставного суда Санкт-Петербурга.

Вместе с тем законодатель Санкт-Петербурга, исходя из того, что защита прав и свобод человека и гражданина в Санкт-Петербурге является обязанностью всех органов государственной власти Санкт-Петербурга (подпункт 2 пункта 1 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга), принимая во внимание, что административные правонарушения, предусмотренные положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, совершаются в ночное время, выходные и нерабочие общегосударственные праздничные дни, вправе в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обладая достаточной дискрецией в реализации своего полномочия по организации производства по делам об административных правонарушениях, установить дополнительные гарантии, обеспечивающие своевременное реагирование на соответствующие административные правонарушения в ситуациях, когда обстоятельства административного правонарушения требуют оперативного прибытия лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, на место его совершения.

6. Заявитель усматривает несоответствие положений пункта 2⁴ статьи 51 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 Уставу Санкт-Петербурга в том, что оспариваемое правовое регулирование ограничивает возможности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по осуществлению контроля за исполнением законов Санкт-Петербурга. Как следует из материалов дела, указанное несоответствие заявитель связывает с практикой применения положений пункта 2⁴ статьи 51 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, в рамках которой оперативное реагирование на совершенные (совершаемые) административные правонарушения, предусмотренные положениями статьи 8 указанного законодательного акта, осуществляется исключительно сотрудниками полиции, деятельность которых неподконтрольна Законодательному Собранию Санкт-Петербурга.

Вместе с тем в настоящее время соглашение о передаче должностным лицам органов внутренних дел (полиции) полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, между Правительством Санкт-Петербурга и Министерством внутренних дел Российской Федерации не заключено. В рассматриваемой ситуации реагирование полиции на заявления и сообщения об административных правонарушениях, предусмотренных положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, включая их прием и регистрацию, прибытие на место совершения административного правонарушения, документирование его обстоятельств и т.д. всецело связано с осуществлением полномочий, возложенных на полицию положениями Федерального закона № 3-ФЗ (пункты 1, 2, 4 и 11 части 1 статьи 12), и, следовательно, не имеет отношения к исполнению предписаний пункта 2⁴ статьи 51 Закона Санкт-Петербурга № 273-70. Реализация полицией положений федерального законодательства, устанавливающих ее полномочия, не может подменять собой деятельность, направленную на выявление события административного правонарушения, которая вплоть до заключения упомянутого соглашения осуществляется сотрудниками Комитета на основании возложенных на них положениями пункта 24 статьи 51 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях.

Таким образом, указанная заявителем практика реагирования на административные правонарушения, предусмотренные положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, не может рассматриваться как свидетельствующая о дефекте правовой нормы пункта 2⁴ статьи 51 данного Закона Санкт-Петербурга, исключающем реализацию ее предписаний из сферы парламентского контроля, осуществляемого Законодательным Собранием Санкт-Петербурга.

В случае заключения соглашения о передаче должностным лицам органов внутренних дел (полиции) полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, которое одновременно означает не только переход к полиции осуществления соответствующих полномочий, но и прекращение их осуществления Комитетом, порядок контроля за осуществлением указанных полномочий определяется в самом соглашении (пункт 2 статьи 26.8 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Исходя из изложенного, руководствуясь положениями статьи 5, статьи 6, пункта 1 статьи 61, статей 62, 63, 64, 67, 68 и 75, а также положениями статей 37 и 58 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга», Уставный суд Санкт-Петербурга

    ПОСТАНОВИЛ:

     1. Признать положения пункта 2⁴ статьи 51 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге», согласно которым протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных положениями его статьи 8, вправе составлять лица, замещающие должности руководителя структурного подразделения, заместителя руководителя структурного подразделения, старшего инспектора, инспектора в исполнительном органе государственной власти Санкт-Петербурга, в задачи которого входят разработка и обеспечение реализации мер по укреплению законности, правопорядка и безопасности в Санкт-Петербурге в сфере обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны собственности и общественного порядка, соответствующими Уставу Санкт-Петербурга.

2. Уставно-правовой смысл положений пункта 2⁴ статьи 51 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» в их взаимосвязи с положениями его статьи 8, выявленный в настоящем постановлении, является обязательным для всех органов государственной власти, судов, органов местного самоуправления, образованных на территории Санкт-Петербурга, муниципальных образований, организаций, общественных объединений, должностных лиц и граждан.

3. Прекратить производство по делу в части проверки соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 2⁴ статьи 51 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» в их взаимосвязи с положениями статьи 48 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге».

4. Настоящее постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в законную силу немедленно после его провозглашения.

5. Настоящее постановление подлежит официальному опубликованию в газете «Санкт-Петербургские ведомости» в течение 14 дней после его провозглашения.

Дело № 002/18

МНЕНИЕ

судей Уставного суда Санкт-Петербурга Е.А. Бушева и И.В. Тимофеева по Постановлению Уставного суда Санкт-Петербурга от 13 сентября 2018 года № 002/18-П

Соглашаясь, в целом, с принятым постановлением по существу, мы, вместе с тем, не разделяем мнение большинства судей относительно формулировок, избранных в его резолютивной части, поскольку полагаем, что признание оспариваемых законоположений соответствующими Уставу Санкт-Петербурга в отсутствие воспроизведённого в резолютивной части содержания выявленного уставно-правового смысла и одновременное указание в резолютивной же части на обязательность этого уставно-правового смысла порождает логическую ошибку в системной взаимосвязи двух данных выводов.

В порядке пункта 2 статьи 65 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» (далее также – Закон об Уставном суде) излагаем своё мнение о несогласии с большинством судей.

1. Закон об Уставном суде в качестве одного из предъявляемых к постановлению Уставного суда (далее также – Суд) требований содержит указание на обязательность включения в его текст «формулировки постановления» (подпункт 10 пункта 1 статьи 64). Под формулировкой постановления следует понимать итоговый вывод Уставного суда по существу принятого к рассмотрению вопроса, то есть - применительно к данному делу – предписание Суда, которое призвано разрешить обнаружившуюся неопределённость в вопросе о соответствии Уставу Санкт-Петербурга (далее также - Устав) оспариваемых законоположений.

Разрешая дела о соответствии законов Санкт-Петербурга Уставу по запросам группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Уставный суд принимает одно из следующих решений: о признании нормативного правового акта либо отдельного его положения (положений) соответствующими Уставу Санкт-Петербурга; о признании нормативного правового акта или отдельного его положения (положений) не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга (пункт 1 статьи 75 Закона об Уставном суде). Таким образом, формулировка постановления по вопросу о соответствии Уставу проверяемых законоположений должна содержать обязательный вывод об их соответствии либо несоответствии Уставу. Это утверждение, на наш взгляд, не может быть подвергнуто сомнению.

2. В то же время, «Уставный суд принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему...сложившейся правоприменительной практикой...» (абзац второй пункта 1 статьи 63 Закона об Уставном суде). Это, среди прочего, означает, что у проверяемых Судом законоположений может существовать не только буквальный смысл, но также смысл нормы в её интерпретации правоприменителем (таких «правоприменительных» интерпретаций, в частности, может быть несколько в том случае, когда отсутствует единство правоприменительной практики).

В пользу утверждения о существующей множественности смыслов проверяемых законоположений свидетельствует, в частности, и следующее: если Конституционный Суд Российской Федерации, осуществляющий конституционный контроль в порядке конституционного судопроизводства¹, установит, «что неконституционный смысл придаётся норме в результате не адекватного Конституции Российской Федерации её истолкования правоприменителем, он вправе, не устраняя саму норму из правовой системы, – поскольку это может существенно повлиять на функционирование правовой системы в целом и создать трудности в правоприменении, в частности обусловленные возникшей пробельностью в правовом регулировании и необходи-мостью её устранения, – восстановить её конституционно-правовую интерпретацию, признав не противоречащей Конституции Российской Федерации в выявленном в результате конституционного судопроизводства конституционно-правовом смысле» (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2008 года № 556-О-Р). Это, в частности, означает, что буквальный смысл нормы (как правило, являющийся наиболее точным текстуальным выражением смысла аутентичного, закладываемого законодателем при формулировании нормы) может формально не противоречить Конституции, однако её прочтение правоприменителем способно этот буквальный смысл исказить до такой степени, что поставит её (в «правоприменительной» её интерпретации) в неконституционное положение.

Разделение нормативного содержания (смыслов)² проверяемой нормы на конституционное и неконституционное без дисквалификации самой нормы в целом в практике Конституционного Суда Российской Федерации осуществляется именно путём выявления конституционно-правого смысла, т.е. той интерпретации нормы, которая позволяет норме оставаться в рамках конституционной законности.

Именно о таком значении выявления конституционно-правового смысла (т.е. о разделении интерпретаций нормы на конституционные и неконституционные) свидетельствует, в частности, вывод Конституционного Суда относительно правовых последствий выявления конституционно-правового смысла: «Решение Конституционного Суда Российской Федерации, которым подтверждается конституционность нормы именно в данном им истолковании и тем самым исключается любое иное, т.е. неконституционное, её истолкование, а следовательно, и применение в неконституционной интерпретации, имеет в этой части такие же последствия, как и признание нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации» (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2008 года № 556-О-Р). Это de facto равнозначно тому, чтобы одну и ту же норму в одном истолковании, соответствующем её конституционно-правовому смыслу, признать конституционной, а в другом, противоположном её конституционно-правовому смыслу, - признать неконституционной.³ Таким образом, можно утверждать, что вывод о конституционности нормы в выявленном конституционно-правовом её смысле содержит также имплицитный вывод о неконституционности её противоположного истолкования.

3. В настоящем деле Уставный суд в резолютивной части своего постановления в избранной формулировке de jure признал оспариваемые законоположения в полной мере – то есть без всякого дополнительного условия - соответствующими Уставу Санкт-Петербурга, при этом также прямо указал на обязательность выявленного в постановлении уставно-правого смысла данных положений. На наш взгляд, такая системная взаимосвязь двух данных выводов содержит в себе логическую ошибку.

Мотивируя свой вывод о соответствии оспариваемых законоположений Уставу Санкт-Петербурга, Уставный суд пришёл к выводу (пункт 5 мотивировочной части постановления) о том, что оспариваемые законоположения не могут быть признаны не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга, поскольку по своему уставно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования они предполагают как определённые обязанности процессуального характера уполномоченных на составление протоколов должностных лиц, так и коррелирующие с последними организационные обязанности исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, в котором эти лица замещают соответствующие должности. И именно выявление такого уставно-правового смысла, то есть установление данного вытекающего из Устава Санкт-Петербурга имплицитного содержания проверяемых законоположений, позволило сделать вывод об их соответствии Уставу, притом что этот выявленный уставно-правовой смысл является одновременно и условием, и границами их «уставности».

И именно вывод о соответствии оспариваемых законоположений Уставу Санкт-Петербурга под условием их понимания исключительно в выявленном Уставным судом смысле является, на наш взгляд, самим судебным постановлением (в значении подпункта 10 пункта 1 статьи 64 Закона об Уставном суде), то есть самой сутью решения.

Это, среди прочего, подтверждается и приведённым в мотивировочной части постановления (после вывода о соответствии оспариваемых законоположений Уставу в их выявленном уставно-правовом смысле) обоснованием того, что норма, признанная не противоречащей Уставу Санкт-Петербурга в уставно-правовом смысле, выявленном Уставным судом, сохраняет юридическую силу и действует (а значит, и подлежит применению) именно в пределах её уставно-правовой интерпретации, а иное понимание последствий уставно-правового истолкования нормы означало бы возможность её применения в противоречие Уставу Санкт-Петербурга.

Из этой правовой позиции Уставного суда также следует - с учётом приведённой ранее аргументации относительно значения выявления уставно-правового смысла - что оспариваемые законоположения в истолковании, противоположном выявленному уставно-правовому смыслу, являются не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга.

Более того, можно констатировать и следующую логическую взаимозависимость: вывод о полном (т.е. без каких-либо дополнительных условий) соответствии оспариваемых законоположений Уставу Санкт-Петербурга и вывод о соответствии оспариваемых законоположений Уставу Санкт-Петербурга в выявленном уставно-правовом смысле (как содержащий имплицитный вывод о несоответствии оспариваемых законоположений Уставу Санкт-Петербурга в истолковании, противоположном выявленному уставно-правовому смыслу) являются взаимоисключающими.

4. Из изложенного следует, что поскольку, как было указано ранее, при рассмотрении дел о соответствии законов Санкт-Петербурга Уставу Санкт-Петербурга формулировка постановления (в значении подпункта 10 пункта 1 статьи 64 Закона об Уставном суде) по вопросу о соответствии Уставу проверяемых законоположений⁴ должна содержать обязательный вывод об их соответствии либо несоответствии Уставу, вывод о соответствии проверяемых законоположений Уставу в выявленном уставно-правовом смысле как предполагающий одновременно имплицитный вывод о несоответствии оспариваемых законоположений в истолковании, противоположном выявленному смыслу,⁵ исходя из природы резолютивной части судебного решения, должен содержаться именно в последней, в противном случае он теряет значение уставно-правового смысла как такового и может рассматриваться исключительно как правовая позиция Суда, положенная в основу аргументации судебного решения, но не как вывод, к которому Суд пришёл по результатам исследования и оценки проверяемых в порядке конституционного судопроизводства законоположений.

По нашему мнению, в настоящем деле вывод, изложенный в резолютивной части постановления, о соответствии оспариваемых законоположений Уставу Санкт-Петербурга без каких-либо дополнительных условий, во-первых, вступает в логическое противоречие с указанием в самой же резолютивной части на обязательность выявленного в постановлении уставно-правового смысла, а во-вторых - противоречит приведённым в мотивировочной части постановления результатам проверки оспариваемых законоположений в виде вывода об их соответствии Уставу именно в выявленном уставно-правовом смысле.

5. Принимая решение по данному делу, Уставный суд исходил из соответствия оспариваемых законоположений Уставу Санкт-Петербурга именно в выявленном уставно-правовом смысле, что подтверждается как приведённым в мотивировочной части судебного решения выводом по результатам проверки оспариваемых законоположений в порядке конституционного судопроизводства, так и прямым указанием в резолютивной части на обязательность выявленного уставно-правового смысла. Вместе с тем, отсутствие воспроизведённого в резолютивной части содержания выявленного уставно-правового смысла (как это сделано в мотивировочной части) может привести адресатов судебного решения, и в первую очередь - профессионально неподготовленных, к ложному выводу о соответствии оспариваемых законоположений Уставу без каких-либо дополнительных условий. Кроме того, это может вызвать затруднения в уяснении этого выявленного уставно-правового смысла и его отграничении от содержащихся в мотивировочной части решения «обычных» правовых позиций Суда.

В целом, по нашему мнению, Уставный суд допустил ошибку не в самом выводе относительно соответствия оспариваемых законоположений Уставу Санкт-Петербурга в выявленном уставно-правовом смысле, а исключительно в том, что не воспроизвёл в резолютивной части его содержание, поскольку из системного анализа мотивировочной и резолютивной частей постановления следует, что соответствие оспариваемых законоположений Уставу предопределяется именно выявленным уставно-правовым смыслом последних. Мы считаем, что Суд мог бы избежать подобного порока «техники изложения» судебного акта, воспроизведя содержание выявленного уставно-правового смысла в резолютивной части своего постановления.

В остальной части мы полностью согласны с принятым по делу итоговым решением Уставного суда Санкт-Петербурга.

¹ Согласно приведённому в Конституции Российской Федерации перечню форм осуществления судебной власти в Российской Федерации (часть 2 статьи 118) органы региональной конституционной юстиции – конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации также осуществляют конституционное (применительно к уставным судам зачастую называемое «уставным») судопроизводство, как и Конституционный Суд Российской Федерации.

² Структурный элемент текста нормативно-правового акта (абзац, подпункт, пункт, часть, статья и т.п.), представляя собой упорядоченную совокупность слов в определённой последовательности, не является самой нормой, как и сама норма, как правило, не может сводиться исключительно лишь к нормативному тексту, в котором она заключена. Один и тот же нормативный текст может иметь множество его интерпретаций, различающихся по своему нормативному содержанию в зависимости от его восприятия субъектом интерпретации, – т.е. фактически самостоятельных норм (законоположений) с самостоятельным нормативным смыслом.

³ Следует особо отметить - в первую очередь, с целью устранения сомнений в возможности органа конституционной юстиции выявлять конституционно-правовой смысл оспариваемой нормы в отсутствие прямого на то указания в специальном институциональном законе в качестве самостоятельного полномочия или в качестве отдельного вида выводов итогового решения, - что Конституционный Суд Российской Федерации прибегал к данному приёму изложения своих решений задолго до вступления в силу Федерального конституционного закона от 28 декабря 2016 года № 11-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», которым была окончательно устранена сама возможность сомнения в правовых последствиях постановлений, выявляющих конституционно-правовой смысл проверяемых законоположений: в законе фактически была воспроизведена правовая позиция Конституционного Суда, изложенная в его Определении от 11 ноября 2008 года № 556-О-Р.

⁴ Поскольку, как было указано ранее, каждое отдельное истолкование проверяемой нормы по своему нормативному содержанию фактически является самостоятельной нормой, при этом предметом проверки Уставного суда на соответствие Уставу Санкт-Петербурга является законоположение как правовая норма, а не структурный элемент текста оспариваемого нормативно-правового акта, представляющий собой упорядоченную совокупность слов в определённой последовательности, Уставный суд проверяет каждую доступную ему на момент рассмотрения дела интерпретацию проверяемого законоположения, и в первую очередь, те из них, которые прямо поименованы в законе (абзац второй пункта 1 статьи 63 Закона об Уставном суде).

⁵ Это полностью согласуется с требованиями к содержанию резолютивной части решения по данной категории дел, согласно которым Уставный суд принимает решение о признании нормативного правового акта либо отдельного его положения (положений) соответствующими либо не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга (пункт 1 статьи 75 Закона об Уставном суде), поскольку в контексте понимания каждой отдельной интерпретации законоположения в качестве самостоятельной правовой нормы, признание оспариваемого законоположения соответствующим Уставу в выявленном уставно-правовом смысле будет одновременно имплицитно предполагать признание его истолкования (т.е. положения нормативно-правового акта), противоположного выявленному уставно-правовому смыслу, не соответствующим Уставу.

__________________________________________________________________

МНЕНИЕ

судьи Уставного суда Санкт-Петербурга А.В. Шевченко по постановлению Уставного суда Санкт-Петербурга по делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга
положений пункта 2⁴ статьи 51 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» в их взаимосвязи с положениями статьи 8Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге»по запросу группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга
М. И. Амосова, О. А. Капитанова, А. Н. Рассудова, М. Л. Резника, С. В. Трохманенко

Руководствуясь пунктом 2 статьи 65 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга», излагаю свое мнение.

Полагаю, что оспариваемые по настоящему делу отдельные положения пункта 2⁴ статьи 51 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» (далее - Закон Санкт-Петербурга № 273-70) приняты Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в пределах компетенции, соответствуют Уставу Санкт-Петербурга.

Вместе с тем не соглашаюсь с отдельными выводами суда в мотивировочной части решения (пункт 5). Выявленный Уставным судом Санкт-Петербурга уставно-правовой смысл не следует из оспариваемых положений.

Положениями пункта 2⁴ статьи 51 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 закреплено, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных положениями его статьи 8, вправе составлять лица, замещающие должности руководителя структурного подразделения, заместителя руководителя структурного подразделения, старшего инспектора, инспектора в исполнительном органе государственной власти Санкт-Петербурга, в задачи которого входят разработка и обеспечение реализации мер по укреплению законности, правопорядка и безопасности в Санкт-Петербурге в сфере обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны собственности и общественного порядка.

Законодатель Санкт-Петербурга в данном случае реализовал предоставленное ему статьей 1.3¹ Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях полномочие – определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (пункт 6 части 1). Данная норма регулирует вопрос о субъектах, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. Вопрос о времени составления протоколов регламентирован положениями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, установившими, что протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения (часть 1 статьи 28.5). В случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения (часть 2 статьи 28.5).

При этом момент выявления правонарушения может не совпадать с моментом совершения данного правонарушения.

Определение уставно-правового смысла должно служить цели правильного и единообразного понимания и применения закона при ситуации, когда есть различное понимание неких его положений. Правоприменитель во исполнение оспариваемых положений установил конкретный перечень должностных лиц, наделенных полномочиями по составлению протоколов об указанных административных правонарушениях. Неоднозначного понимания правоприменителем оспариваемых положений судом не установлено. Тем самым, пункт 2⁴ статьи 51 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 не содержит положений, которые позволяют толковать его двояко.

Выявление уставно-правового смысла не должно искажать суть нормы, приводить к созданию нового общего правового предписания, отступающего от этой нормы или подменяющего ее.

Кроме того, вывод суда о возможности установления обязательности работы государственных гражданских служащих Санкт-Петербурга, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, в ночное время, а также в выходные и нерабочие общегосударственные праздничные дни не основан на действующем законодательстве о государственной гражданской службе и трудовом законодательстве. Сотрудники Комитета по вопросам законности, правопорядка и безопасности не должны подменять сотрудников органов полиции, на которых положениями пунктов 1 и 2 части 1 статьи 12 Федерального закона от 07 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» возложены обязанности прибывать незамедлительно на место совершения административного правонарушения, документировать обстоятельства его совершения, пресекать противоправные деяния; принимать и регистрировать (в том числе в электронной форме) заявления и сообщения об административных правонарушениях, а также передавать их в государственные органы или должностному лицу, к компетенции которых относится решение соответствующих вопросов.

Материал опубликован в газете «Санкт-Петербургские ведомости» № 178 (6286) от 26.09.2018.