Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 17.05.2019 №002/19-П

УСТАВНЫЙ СУД САНКТ-ПЕТЕРБУРГА

ИМЕНЕМ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 17 мая 2019 года № 002/19-П
по делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 3 статьи 1 и абзаца одиннадцатого пункта 1 статьи 5  Закона Санкт-Петербурга от 08 июня 2011 года № 390-70
«О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях в
Санкт-Петербурге» по жалобе гражданки Мухи Евгении Михайловны

Санкт-Петербург

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Н.Ф. Гуцан, судей Е.А. Бушева, М.А. Матвеевой, И.В. Тимофеева, А.В. Шевченко, с участием заявителя Е.М. Мухи, представителей заявителя Д.Г. Бартенева и М.В. Оленичева, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга П.Ю. Чилипенка, представителя Губернатора Санкт-Петербурга Д.М. Хасаншина, руководствуясь положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пункта «а» статьи 3, статей 30, 63, 78, 79 и 80 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт‑Петербурга», рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 3 статьи 1 и абзаца одиннадцатого пункта 1 статьи 5 Закона Санкт-Петербурга от 08 июня 2011 года № 390-70 «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях в Санкт-Петербурге».

Поводом к рассмотрению дела послужила жалоба гражданки
Е.М. Мухи. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга оспариваемые заявителем законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика М.А. Матвеевой, пояснения заявителя Е.М. Мухи, представителей заявителя Д.Г. Бартенева и М.В. Оленичева, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга П.Ю. Чилипенка, представителя Губернатора Санкт-Петербурга Д.М. Хасаншина, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

УСТАНОВИЛ:

1. В Уставный суд Санкт-Петербурга 19 февраля 2019 года поступила жалоба гражданки Мухи Евгении Михайловны о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 3 статьи 1 и абзаца одиннадцатого пункта 1 статьи 5 Закона Санкт-Петербурга от 08 июня 2011 года № 390-70 «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях в Санкт-Петербурге» (далее – Закон Санкт-Петербурга № 390-70).

В судебном заседании представитель заявителя уточнил требования, указав, что перед Уставным судом Санкт-Петербурга ставится вопрос о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений абзаца одиннадцатого пункта 1 статьи 5 Закона Санкт-Петербурга № 390-70 во взаимосвязи с положениями пункта 3 статьи 1 указанного Закона Санкт-Петербурга, при этом сами по себе положения пункта 3 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга
№ 390-70 заявителем не оспариваются.

Положениями абзаца одиннадцатого пункта 1 статьи 5 Закона Санкт-Петербурга № 390-70 предусмотрено, что очередность использования специально отведенных мест определяется исходя из времени получения соответствующей информации уполномоченным органом. При этом под специально отведенными местами в соответствии с положениями пункта 1 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга № 390-70 понимаются единые специально отведенные или приспособленные места для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера.

Согласно положениям пункта 3 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга № 390-70 действие указанного законодательного акта не распространяется на проведение встреч депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга с избирателями в специально предназначенных для этого отдельных нежилых помещениях, на проведение религиозных обрядов и церемоний, а также на проведение культурно-массовых, спортивных и иных мероприятий, проводимых в связи с празднованием дней воинской славы и памятных дат России, нерабочих праздничных дней, установленных законодательством Российской Федерации, а также праздников и памятных дат, установленных Законом Санкт-Петербурга от 12 октября 2005 года № 555-78 «О праздниках и памятных датах в Санкт-Петербурге».

Как следует из материалов дела, Е.М. Муха 03 мая 2018 года проинформировала администрацию Красногвардейского района Санкт-Петербурга о намерении провести публичное мероприятие в форме митинга 17 мая 2018 года с 18 часов до 21 часа 30 минут в специально отведенном месте, а именно – на площадке, расположенной в Полюстровском парке вокруг стелы 50-летия Великой Октябрьской социалистической революции в 250 метрах от шоссе Революции и 130 метрах от проспекта Металлистов.

Письмом от 08 мая 2018 года № 06-1242/18-0-1 администрация Красногвардейского района Санкт-Петербурга сообщила организатору публичного мероприятия о том, что получила от него уведомление от 03 мая 2018 года о проведении митинга. Администрация Красногвардейского района Санкт-Петербурга также проинформировала о проведении 16 -17 мая на территории Полюстровского парка мероприятия по высадке молодых лип и других мероприятий, посвященных празднованию 100-летия со дня образования службы Уголовного розыска, и предложила организатору изменить место проведения мероприятия, ссылаясь на положения пункта 2 части 1 статьи 11 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее – Федеральный закон № 54-ФЗ). В своем ответе администрация Красногвардейского района Санкт-Петербурга обратила внимание организатора публичного мероприятия на то, что, в соответствии с частью 5 статьи 5 Федерального закона № 54-ФЗ, если организатор мероприятия не согласует в письменном виде предложенное мотивированное изменение места проведения мероприятия, он не вправе проводить мероприятие.

Полагая, что указание администрации Красногвардейского района Санкт-Петербурга на невозможность проведения заявленного публичного мероприятия по причине проведения культурно-массового мероприятия нарушает право на свободу собраний, заявитель обратилась за судебной защитой в Красногвардейский районный суд Санкт-Петербурга. Решением Красногвардейского районного суда Санкт-Петербурга от 16 мая 2018 года по делу № 2а-3792/18, вступившим в законную силу, заявителю отказано в удовлетворении требований об оспаривании решения администрации Красногвардейского района Санкт-Петербурга.

Разрешая дело заявителя, суд, в частности, указал, что информационное письмо, поступившее от заявителя в администрацию Красногвардейского района Санкт-Петербурга, с учётом заявленной численности участвующих в публичном мероприятии лиц – до 200 человек, не может быть расценено как уведомление применительно к пункту 1 части 4 статьи 5 Федерального закона № 54-ФЗ и к его рассмотрению не подлежат применению положения указанного федерального закона, регулирующие порядок рассмотрения уведомления о проведении публичного мероприятия. Порядок действий уполномоченного органа при поступлении информации о намерении использовать специально отведенное место для проведения публичного мероприятия, уведомление о проведении которого не требуется, определен в статье 5 Закона Санкт-Петербурга № 390-70. Согласно положениям указанной статьи информирование организатора публичного мероприятия о невозможности его проведения допустимо исключительно при наличии оснований, предусмотренных в части 3 статьи 12 Федерального закона № 54-ФЗ (уведомление о его проведении подано лицом, которое не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором проведение публичного мероприятия запрещается).

Статьей 5 Закона Санкт-Петербурга № 390-70 предусмотрена обязанность уполномоченного органа устанавливать очередность использования специально отведенных мест. При этом информация о ближайших свободных днях и (или) времени использования специально отведенного места направляется в течение трех рабочих дней со дня получения соответствующей информации. В то же время, согласно положениям пункта 3 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга № 390-70, действие указанного Закона не распространяется на проведение культурно-массовых мероприятий, в связи с чем полномочиями и обязанностью по определению очередности использования, предложению иного специально отведенного места в рассматриваемом случае администрация Красногвардейского района Санкт-Петербурга не обладает.

Суд также пришел к выводу, что у администрации Красногвардейского района Санкт-Петербурга отсутствуют полномочия по принятию решения о невозможности проведения публичного мероприятия в связи с проведением культурно-массового мероприятия. В письме, направленном организатору публичного мероприятия, администрация Красногвардейского района Санкт-Петербурга лишь проинформировала его о проведении в то же время культурно-массового мероприятия.

По мнению заявителя, несоответствие Уставу Санкт-Петербурга положений абзаца одиннадцатого пункта 1 статьи 5 Закона Санкт-Петербурга № 390-70 состоит в том, что указанное правовое регулирование в силу неопределенности своего содержания и с учетом сложившейся практики его применения во взаимосвязи с положениями пункта 3 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга № 390-70 препятствует эффективной реализации гражданином права на выражение своих убеждений посредством мирных собраний, поскольку не обеспечивает приоритетное использование единых специально отведенных мест для реализации конституционного права на проведение мирных собраний.

В правоприменительной практике очередность использования специально отведенных мест для публичных и культурно-массовых мероприятий фактически зависит от времени получения уполномоченным органом информации о намерении использовать соответствующее специально отведенное место. В силу действующего в Санкт-Петербурге правового регулирования уведомление о проведении культурно-массового мероприятия всегда поступает в уполномоченный орган раньше, чем информация о проведении публичного мероприятия, что делает использование специально отведенного места для проведения публичного мероприятия заведомо невозможным.

Заявитель просит Уставный суд Санкт-Петербурга признать положения абзаца одиннадцатого пункта 1 статьи 5 Закона Санкт-Петербурга № 390-70 противоречащими пункту 3 статьи 8 Устава Санкт-Петербурга в той мере, в которой обжалуемая норма допускает использование специально отведенных мест для проведения культурно-массовых мероприятий, исключая тем самым возможность приоритетного использования специально отведенных мест для проведения публичных мероприятий.

В обоснование своей позиции заявитель, в том числе, представил в Уставный суд Санкт-Петербурга письма, в которых Комитет по вопросам законности, правопорядка и безопасности сообщает организаторам публичных мероприятий, уведомление о проведении которых не требуется, что проведение в специально отведенном месте публичных мероприятий повлечет за собой нарушение прав других граждан, участников ранее заявленных культурно-массовых мероприятий, проведение которых в том же самом месте и в то же время уже согласовано. При этом организаторам публичных мероприятий сообщается о ближайшем свободном дне для использования соответствующего специально отведенного места (письма от 24 июня 2016 года № 19.7-3969/16; от 27 июня 2016 года № 19.7-3988/16; от 04 июля 2016 года № 19.7-4095/16 и др.).

Согласно положениям статьи 79 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» жалоба граждан в Уставный суд Санкт-Петербурга допустима, если требует проверки соответствия Уставу Санкт-Петербурга законов Санкт-Петербурга или их отдельных положений, примененных или подлежащих применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде, применявшем закон Санкт-Петербурга.

Заявитель в судебном заседании пояснил, что не требует проверки соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 3 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга № 390-70. Следовательно, в указанной части данная жалоба более не отвечает критерию допустимости. В связи с этим разрешение поставленного в жалобе вопроса о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 3 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга № 390-70 Уставному суду Санкт-Петербурга неподведомственно.

Положениями подпункта 1 пункта 1 статьи 58 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» предусмотрено, что Уставный суд Санкт-Петербурга прекращает производство по делу в случае, если в ходе заседания будут выявлены основания к отказу в принятии обращения к рассмотрению, одним из которых согласно положениям подпункта 1 пункта 1 статьи 37 указанного Закона является неподведомственность Уставному суду Санкт-Петербурга вопроса, поставленного в обращении.

Таким образом, производство по делу в части проверки соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 3 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга № 390-70 подлежит прекращению.

Из положений пункта 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» следует, что Уставный суд Санкт-Петербурга принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению.

На основании изложенного предметом рассмотрения по настоящему делу являются положения абзаца одиннадцатого пункта 1 статьи 5 Закона Санкт-Петербурга № 390-70.

По мнению представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга П.Ю. Чилипенка, положения абзаца одиннадцатого пункта 1 статьи 5 Закона Санкт-Петербурга № 390-70 соответствуют Уставу Санкт-Петербурга. Закон Санкт-Петербурга № 390-70 принят в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом № 54-ФЗ и в целях защиты права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования в Санкт-Петербурге, а также защиты конституционных прав жителей Санкт-Петербурга, не являющихся участниками публичных мероприятий.

Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга пояснил, что в абзаце одиннадцатом пункта 1 статьи 5 Закона Санкт-Петербурга № 390-70 речь идет о порядке, предусмотренном для проведения публичных мероприятий, уведомление о которых в соответствии с федеральным законом не требуется. Правовые последствия направления уполномоченным органом организатору публичного мероприятия информации о ближайших свободных днях и (или) времени использования специально отведенного места для проведения мероприятий, требующих уведомления, и мероприятий, в отношении которых предусмотрено информирование, различаются. В ситуации, когда указанная информация направляется организатору публичного мероприятия, проведение которого не требует уведомления, согласование организатором публичного мероприятия другого места его проведения не предусмотрено. В данном случае действия уполномоченного органа направлены на информирование заявителя о том, что избранное им специально отведенное место в то время, в которое заявитель желает проводить свое мероприятие, уже занято другим мероприятием. Во избежание нарушения общественного порядка и каких-либо других негативных последствий уполномоченный орган должен проинформировать заявителя о том, что специально отведенное место уже занято другим мероприятием, и предложить ему избрать альтернативу. Организатор публичного мероприятия вправе избрать другую площадку для проведения своего мероприятия либо изменить время его проведения. 

Если же организатор публичного мероприятия, получивший от уполномоченного органа информацию о проведении в том же специально отведенном месте и в то же время другого публичного мероприятия, не изменит место и (или) время его проведения, то он не понесет за это юридической ответственности, если не будут превышены нормы заполняемости специально отведенного места.

Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга полагает, что оспариваемое заявителем правило очередности использования специально отведенных мест установлено законодателем Санкт-Петербурга в целях их оптимального использования и обеспечения безопасности публичных мероприятий. Задача уполномоченного органа – исходя из ситуации, проинформировать тех организаторов публичных мероприятий, которые подали в соответствии с Законом Санкт-Петербурга № 390-70 сведения позже других, о целесообразности изменения времени проведения соответствующих мероприятий либо их перенесения на иную площадку в силу того, что данное специально отведенное место в данное время уже занято.

Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга также указал, что Закон Санкт-Петербурга № 390-70 не регулирует проведение культурно-массовых мероприятий, соответственно, оспариваемые заявителем законоположения, устанавливающие правила очередности использования специально отведенных мест, не распространяются на проведение культурно-массовых мероприятий. Тем не менее ни указанный Закон Санкт-Петербурга, ни Федеральный закон № 54-ФЗ не исключают возможности проведения культурно-массовых мероприятий на специально отведенных местах. В случае, если в специально отведенном месте запланировано проведение культурно-массового мероприятия, информирование об этом организатора публичного мероприятия, намеревающегося использовать то же самое специально отведенное место в то же самое время, относится к усмотрению уполномоченного органа. Направление уполномоченным органом соответствующей информации организатору публичного мероприятия нельзя рассматривать как отказ в использовании специально отведенного места.

По мнению представителя Губернатора Санкт-Петербурга Д.М. Хасаншина, положения абзаца одиннадцатого пункта 1 статьи 5 Закона Санкт-Петербурга № 390-70 соответствуют Уставу Санкт-Петербурга, федеральному законодательству, а также постановлению Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 июня 2018 года № 28 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях». Оспариваемое правовое регулирование осуществлено в целях обеспечения безопасности участников публичных мероприятий, а также других лиц и согласуется с частью 1статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ. По своей направленности оспариваемая норма Закона Санкт-Петербурга № 390-70 аналогична норме, закрепленной в части 1 статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ и определяющей очередность использования специально отведенных мест для публичных мероприятий, проведение которых требует предварительного уведомления. При этом Законом Санкт-Петербурга № 390-70 правило очередности использования специально отведенных мест установлено применительно к тем публичным мероприятиям, для которых уведомление не требуется. Обоснованность оспариваемой нормы подтверждается, в том числе, позицией Пленума Верховного Суда Российской Федерации, который указал в пункте 15 постановления от 26 июня 2018 года № 28, что проведение публичного мероприятия, уведомление о котором не требуется, не исключает обязанность его организатора обеспечить безопасность участников публичного мероприятия при его проведении и предполагает необходимость уточнения этим лицом вопроса о запланированных к проведению в специально отведенном месте в избранное время иных публичных мероприятий.

Представитель Губернатора Санкт-Петербурга также пояснил, что правило об очередности, содержащееся в оспариваемой заявителем норме Закона Санкт-Петербурга № 390-70, определяет, кому из нескольких организаторов, проинформировавших уполномоченный орган о намерении провести публичное мероприятие в специально отведенном месте, направляется информация о ближайших свободных днях и (или) времени использования специально отведенного места: соответствующая информация направляется тому организатору публичного мероприятия, который позже сообщил уполномоченному органу о намерении использовать специально отведенное место. Указанное правило следует понимать во взаимосвязи с постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 июня 2018 года № 28, согласно которому «орган публичной власти не вправе предлагать организатору публичного мероприятия, уведомление для проведения которого не требуется, изменить место или время его проведения, за исключением ситуации, когда в указанном месте ранее запланировано проведение иного публичного мероприятия, и совместное проведение данных публичных мероприятий приведет к превышению предельной заполняемости места их проведения». Ответы уполномоченного органа, направляемые организатору публичного мероприятия, уведомление о проведении которого не требуется, не имеют какого-либо властно-распорядительного характера. Уполномоченный орган всего лишь информирует организатора публичного мероприятия о том, что в данном специально отведенном месте будет проводиться иное мероприятие. Учитывая, что в соответствии с Федеральным законом № 54-ФЗ уполномоченный орган, так же как и организатор, обязан в пределах своей компетенции обеспечить безопасность участников публичных мероприятий, каждый из них ответственен за то, что будет происходить на этом месте. Поэтому уполномоченный орган, заботясь о безопасности граждан, не может не предупредить организатора мероприятия о возможных последствиях проведения публичного мероприятия во время проведения иного мероприятия. Какое это мероприятие: публичное или культурно-массовое, значения не имеет. В свою очередь, организатор под свою ответственность может провести соответствующее публичное мероприятие.

Представитель Губернатора Санкт-Петербурга также указал, что оспариваемые заявителем положения Закона Санкт-Петербурга № 390-70 устанавливают очередность использования специально отведенных мест только применительно к публичным мероприятиям и не распространяются на проведение в специально отведенных местах культурно-массовых и иных мероприятий. Устанавливаемый законом субъекта Российской Федерации порядок использования специально отведенных мест не может затрагивать реализацию прав граждан, связанных с использованием мест общего пользования для проведения культурно-массовых и спортивных мероприятий. Исходя из значения правового института специально отведенных мест, установленного Федеральным законом № 54-ФЗ, их использование исключительно либо преимущественно для проведения публичных мероприятий не предполагается. Закрепление приоритетного порядка использования специально отведенных мест для проведения публичных мероприятий, по сути, ограничило бы право граждан, желающих провести в специально отведенном месте культурно-массовое мероприятие.

На основании изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга законоположения, являющиеся предметом рассмотрения по настоящему делу.

Согласно положениям пунктов 1, 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга», Уставный суд Санкт-Петербурга принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. Уставный суд Санкт-Петербурга при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

2. Положения, являющиеся предметом рассмотрения по настоящему делу, регулируют общественные отношения, связанные с реализацией права граждан Российской Федерации на мирные собрания в специально отведенных местах в Санкт-Петербурге в форме публичных мероприятий, уведомление о проведении которых не требуется.

Согласно статье 31 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Указанное право является одним из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса личности в Российской Федерации как демократическом правовом государстве (часть 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с Конституцией Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (пункт «в» статьи 71). В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности (пункт «б» части 1 статьи 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76).

В Федеральном законе № 54-ФЗ предусмотрено, что публичное мероприятие может проводиться как в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия (часть 1 статьи 8), так и в единых специально отведенных или приспособленных для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера местах (часть 1 статьи 8). В силу положений части 2 статьи 8 указанного Федерального закона, после определения специально отведенных мест публичные мероприятия проводятся, как правило, в указанных местах.

Из положений Федерального закона № 54-ФЗ следует, что использование специально отведенных мест допускается как в целях проведения публичных мероприятий, для которых требуется предварительное направление уведомления в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления (часть 1 статьи 7), так и публичных мероприятий, проведение которых осуществляется без направления указанного уведомления (часть 1 статьи 8).

Федеральный законодатель, определяя в Федеральном законе № 54-ФЗ порядок организации в специально отведенных местах публичных мероприятий, для проведения которых требуется предварительное уведомление, предусмотрел, что в случае направления организаторами нескольких публичных мероприятий уведомлений о проведении публичных мероприятий в специально отведенных местах в одно и то же время, очередность использования специально отведенных мест определяется исходя из времени получения соответствующего уведомления органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления (часть 1 статьи 8). При этом на орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, получивший уведомление, возлагается обязанность довести до сведения организатора публичного мероприятия обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия (пункт 2 части 1 статьи 12 Федерального закона № 54-ФЗ). В свою очередь организатор публичного мероприятия обязан проинформировать уполномоченный орган в письменной форме о принятии (непринятии) его предложения и не вправе проводить публичное мероприятие, если с уполномоченным органом не было согласовано изменение по его мотивированному предложению места и (или) времени проведения публичного мероприятия (пункт 2 части 4, часть 5 статьи 5 Федерального закона № 54-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 1 Федерального закона № 54-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях, предусмотренных данным Федеральным законом, принимают и издают нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований.

В соответствии с пунктом 1¹ статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяют специально отведенные места; законом субъекта Российской Федерации устанавливаются порядок использования специально отведенных мест, нормы их предельной заполняемости и предельная численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется, при этом указанная предельная численность не может быть менее ста человек.

Наделение федеральным законодателем органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочием по определению специально отведенных для проведения публичных мероприятий мест вытекает из Конституции Российской Федерации, ее статьи 72 (пункт «б» части 1), относящей защиту прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и статьи 76 (часть 2), по смыслу которой предполагается наличие у субъектов Российской Федерации права принятия по предметам совместного ведения собственных – соответствующих федеральным законам – законов и иных нормативных правовых актов, благодаря чему субъекты Российской Федерации получают возможность наряду с основными гарантиями прав граждан, закрепленными федеральным законом, установить в своем законе или ином нормативном правовом акте дополнительные гарантии этих прав, направленные на их конкретизацию, создание вспомогательных механизмов их реализации, с учетом региональных особенностей и с соблюдением конституционных требований о непротиворечии законов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о недопустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина в форме иной, нежели федеральный закон; во всяком случае, осуществляя такое регулирование, законодатель субъекта Российской Федерации не должен вводить процедуры и условия, которые искажают само существо тех или иных конституционных прав, и снижать уровень их федеральных гарантий, закрепленных на основе Конституции Российской Федерации федеральными законами, а также вводить какие-либо ограничения конституционных прав и свобод, поскольку таковые – в определенных Конституцией Российской Федерации целях и пределах – может устанавливать только федеральный законодатель (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 года № 4-П; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 07 июля 2016 года № 1428-О).

Согласно положениям статьи 11 Устава Санкт-Петербурга защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга (подпункт 2 пункта 1), по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга принимаются законы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (пункт 2). Как следует из положений статьи 11 Устава Санкт-Петербурга в их взаимосвязи с его преамбулой, Уставом Санкт-Петербурга гарантируются все конституционные права и свободы человека и гражданина, включая право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование.

Исходя из конституционного разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, а также его конкретизации в положениях Федерального закона № 54-ФЗ (часть 1 статьи 1, часть 1 статьи 8), предоставленная законодателю Санкт-Петербурга компетенция определять порядок использования специально отведенных мест должна осуществляться таким образом, чтобы вводимые им организационно-процедурные механизмы отвечали предназначению правового регулирования в этой сфере, а именно – обеспечению реализации гарантированного Уставом Санкт-Петербурга права граждан на мирные собрания, путем установления дополнительных гарантий этого права, направленных на его конкретизацию, создание вспомогательных механизмов его реализации, с учетом особенностей Санкт-Петербурга, наряду с основными гарантиями, закрепленными Федеральным законом № 54-ФЗ.

Следовательно, осуществляемое законодателем Санкт-Петербурга в пределах предоставленных ему полномочий правовое регулирование порядка использования специально отведенных мест должно обеспечивать в Санкт-Петербурге связанные с наличием таких мест дополнительные возможности для беспрепятственной реализации гражданами права на мирные собрания, в том числе без предварительного направления в уполномоченный орган соответствующего уведомления.

3. Закон Санкт-Петербурга № 390-70, согласно положениям его преамбулы, принят в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом № 54-ФЗ и в целях защиты права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования в Санкт-Петербурге, а также защиты конституционных прав жителей Санкт-Петербурга, не являющихся участниками публичных мероприятий.

Из содержания положений статьи 5 Закона Санкт-Петербурга № 390-70 следует, что указанными законоположениями определен порядок использования специально отведенных мест в целях проведения публичных мероприятий, уведомление о проведении которых не требуется, и предельная численность лиц, участвующих в таких публичных мероприятиях.

Осуществляя указанное правовое регулирование, законодатель Санкт-Петербурга предусмотрел, что организатор публичного мероприятия при намерении использовать специально отведенное место для проведения публичного мероприятия с предельной численностью участников не более 200 человек не ранее 15 и не позднее 4 дней до дня проведения публичного мероприятия информирует об этом уполномоченный орган (пункт 1). Установленный положениями статьи 5 Закона Санкт-Петербурга № 390-70 порядок также предусматривает, что в информации о намерении использовать специально отведенное место организатором публичного мероприятия, в частности, указываются: форма публичного мероприятия, дата, время начала и окончания публичного мероприятия, формы и методы обеспечения организатором публичного мероприятия общественного порядка, организации медицинской помощи, намерение использовать звукоусиливающие технические средства при проведении публичного мероприятия (абзацы первый – третий пункта 1); при наличии оснований, предусмотренных в части 3 статьи 12 Федерального закона № 54-ФЗ, уполномоченный орган в течение трех рабочих дней со дня, следующего за днем получения информации, информирует организатора публичного мероприятия о невозможности его проведения (абзац десятый пункта 1); очередность использования специально отведенных мест определяется исходя из времени получения соответствующей информации уполномоченным органом (абзац одиннадцатый пункта 1); информация о ближайших свободных днях и (или) времени использования специально отведенного места направляется уполномоченным органом организатору публичного мероприятия в течение трех рабочих дней со дня получения соответствующей информации (абзац двенадцатый пункта 1).

Приведенное правовое регулирование, являясь по своей уставно-правовой природе установленной законодателем Санкт-Петербурга дополнительной гарантией реализации права граждан на мирные собрания, не может пониматься и, как следствие, применяться на практике в отрыве от своего предназначения – обеспечивать эффективную реализацию указанного права, создавая тем самым для граждан реальную возможность заявлять и отстаивать свою позицию и выдвигать гражданские инициативы по значимым, с их точки зрения, общественно-политическим вопросам и тем самым оказывать влияние на деятельность органов публичной власти как непосредственно, так и путем формирования общественного мнения в целях привлечения внимания к соответствующим проблемам и обеспечения своевременного и адекватного реагирования на них со стороны публично-властных институтов. Такое понимание предназначения правового регулирования, установленного законодателем Санкт-Петербурга в статье 5 Закона Санкт-Петербурга № 390-70, согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной, в частности, в Постановлении от 13 мая 2014 года № 14-П и Определении от 07 июля 2016 года № 1428-О.

Осуществляя оспариваемое заявителем правовое регулирование, законодатель Санкт-Петербурга, исходя из его компетенционных возможностей, преследовал цель определить порядок использования специально отведенных мест для проведения публичных мероприятий, не требующих уведомления. Соответственно, положения абзаца одиннадцатого пункта 1 статьи 5 Закона Санкт-Петербурга № 390-70 не могут пониматься и применяться на практике в том же значении, что и нормы Федерального закона № 54-ФЗ, устанавливающие правила очередности использования специально отведенных мест в отношении публичных мероприятий, для проведения которых уведомление необходимо (часть 1 статьи 8).

Следовательно, положения абзаца двенадцатого пункта 1 статьи 5 Закона Санкт-Петербурга № 390-70, предусматривающие информирование организатора публичного мероприятия о ближайших свободных днях и (или) времени использования специально отведенного места, не предоставляют уполномоченному органу, располагающему информацией о проведении в том же специально отведенном месте и в то же самое время другого публичного мероприятия, право направить организатору публичного мероприятия предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, влекущее обязанность организатора публичного мероприятия согласовать соответствующие изменения.

Учитывая компетенцию законодателя Санкт-Петербурга и презюмируя его добросовестность, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что оспариваемые заявителем положения абзаца одиннадцатого пункта 1 статьи 5 Закона Санкт-Петербурга № 390-70, согласно которым очередность использования специально отведенных мест определяется исходя из времени получения соответствующей информации уполномоченным органом, не могут пониматься как препятствующие проведению в одном и том же специально отведенном месте, в одно и то же время более чем одного публичного мероприятия.

Как указал Пленум Верховного Суда Российской Федерации, орган публичной власти не вправе предлагать организатору публичного мероприятия, уведомление о проведении которого не требуется, изменить место и (или) время его проведения за исключением ситуации, когда в указанном месте ранее запланировано проведение иного публичного мероприятия и совместное проведение данных публичных мероприятий приведет к превышению предельной заполняемости места их проведения (пункт 15 постановления от 26 июня 2018 года № 28).

С учетом того, что Закон Санкт-Петербурга № 390-70 не регулирует вопросы использования специально отведенных мест для проведения культурно-массовых мероприятий, в том числе не устанавливает порядок информирования организатора публичного мероприятия о запланированных для проведения в соответствующем специально отведенном месте культурно-массовых мероприятиях, положениям абзаца одиннадцатого пункта 1 статьи 5 указанного законодательного акта не может придаваться смысл, исключающий проведение в одном и том же специально отведенном месте одновременно публичных и культурно-массовых мероприятий. Тем более данным положениям не может придаваться смысл, исключающий проведение в специально отведенном месте публичного мероприятия, когда культурно-массовое мероприятие проводится за пределами специально отведенного места.

Такое понимание оспариваемых законоположений согласуется с позицией Пленума Верховного Суда Российской Федерации, указавшего, в частности, что проведение культурно-массового мероприятия, ярмарки и иного мероприятия, не относящегося по смыслу Федерального закона № 54-ФЗ к публичному мероприятию, само по себе не может являться законным основанием для предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, заявленного к проведению в специально отведенном месте (абзац второй пункта 16 постановления от 26 июня 2018 года № 28).

Вместе с тем, как указал Пленум Верховного Суда Российской Федерации, проведение массового мероприятия (ярмарки, культурно-массового мероприятия и т.д.), не относящегося по смыслу Закона о публичных мероприятиях к публичному мероприятию, может расцениваться как законное основание для предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, только если информация о проведении данного массового мероприятия была опубликована в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации ранее и при совместном проведении данных мероприятий не может быть обеспечена их безопасность (абзац третий пункта 16 постановления от 26 июня 2018 года № 28).

Оспариваемые заявителем положения Закона Санкт-Петербурга № 390-70, устанавливающие правила очередности использования специально отведенных мест, в их взаимосвязи с положениями абзаца двенадцатого пункта 1 статьи 5 указанного Закона Санкт-Петербурга призваны обеспечить организатора публичного мероприятия информацией о ближайших свободных днях и (или) времени использования специально отведенного места, а также предоставляют уполномоченному органу, действующему добросовестно, возможность обеспечить условия для эффективной реализации права граждан на мирные собрания путем информирования организатора публичного мероприятия о характере публичных и культурно-массовых мероприятий, уже запланированных к проведению в соответствующем специально отведенном месте в то же самое время.

Такая информация, заблаговременно предоставленная организатору публичного мероприятия, позволяет ему составить представление о возможности реализовать цели запланированного публичного мероприятия, включая свободное формирование и выдвижение участниками публичного мероприятия своих требований, и их доведение до соответствующих адресатов, в том числе, в связи с потенциальными угрозами общественной безопасности, которые могут быть вызваны совместным проведением в специально отведенном месте двух и более публичных мероприятий, а также публичных и культурно-массовых мероприятий. Располагая соответствующей информацией, организатор публичного мероприятия может принять добровольное и осознанное решение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия.

Направление соответствующей информации организатору публичного мероприятия не отменяет, однако, обязанность уполномоченного органа, убедившись в отсутствии обстоятельств, исключающих возможность проведения публичных мероприятий (часть 3 статьи 12 Федерального закона № 54-ФЗ, абзац десятый статьи 5 Закона Санкт-Петербурга № 390-70), предпринять все зависящие от него меры для того, чтобы публичные мероприятия состоялись в указанном специально отведенном месте и в запланированное время, учитывая при этом, что определение специально отведенных мест само по себе позволяет органам публичной власти заблаговременно произвести все необходимые действия для обеспечения безопасности участников публичных мероприятий, а также иных лиц, в том числе участвующих в культурно-массовых и иных мероприятиях, проходящих на соответствующей территории одновременно с публичными мероприятиями.

Таким образом, в системе действующего правового регулирования положения абзаца одиннадцатого пункта 1 статьи 5 Закона Санкт-Петербурга № 390-70, согласно которым очередность использования специально отведенных мест определяется исходя из времени получения соответствующей информации уполномоченным органом, в том аспекте, в котором они оспариваются заявителем, не могут быть признаны несоответствующими Уставу Санкт-Петербурга.

Исходя из изложенного, руководствуясь положениями статьи 5, статьи 6, пункта 1 статьи 61, статей 62, 63, 64, 67, 68 и 82, а также положениями статей 37 и 58 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга», Уставный суд Санкт-Петербурга

ПОСТАНОВИЛ:

1. Признать положения абзаца одиннадцатого пункта 1 статьи 5 Закона Санкт-Петербурга от 08 июня 2011 года № 390-70 «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях в Санкт-Петербурге» соответствующими Уставу Санкт-Петербурга.

2. Прекратить производство по делу в части проверки соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 3 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 08 июня 2011 года № 390-70 «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях в Санкт-Петербурге».

3. Настоящее постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в законную силу немедленно после его провозглашения.

4. Настоящее постановление подлежит официальному опубликованию в газете «Санкт-Петербургские ведомости» в течение 14 дней после его провозглашения.

Председатель Уставного суда Санкт-Петербурга 

Н.Ф. Гуцан

Судьи Уставного суда Санкт-Петербурга 

Е.А. Бушев

М.А. Матвеева

И.В. Тимофеев

А.В. Шевченко

Публикуется в полном соответствии с предоставленным документом.