От ревсознания до цифрового кота
ФОТО Дмитрия СОКОЛОВА
Антимонопольному регулированию в России исполнилось 30 лет. 14 июля 1990 года был создан первый в современной России антимонопольный орган – Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур. Как сегодня с улыбкой вспоминают ветераны, никакой законодательной базы в ту пору не было – «мы действовали, как революционные матросы, руководствуясь принципом революционного правосознания». О том, как быстро миновала пора «антимонопольного младенчества» в России и с каким грузом проблем и достижений служба встретила свое 30-летие, «СПб ведомостям» рассказал наш сегодняшний гость – руководитель Санкт-Петербургского УФАС России Вадим ВЛАДИМИРОВ:
– Первый закон о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках появился только в марте 1991 года. В 1995-м были приняты законы о рекламе и о естественных монополиях. Таким образом какая-то база была создана. А сам комитет был преобразован в Министерство антимонопольной политики.
С марта 2004 года после очередной реформы была создана Федеральная антимонопольная служба, подчиняющаяся напрямую прави тельству и не входящая ни в какое министерство. С этого преобразования и прихода к руководству ФАС России Игоря Юрьевича Артемьева начался новый этап развития ведомства. Главные достижения того периода связаны также с коренной реформой законодательной базы: в 2006 году принят закон о защите конкуренции, далее – законы о госзаказе и госзакупках, новый закон о рекламе, внесены антимонопольные поправки в большинство кодексов, закрепившие конкурентные начала во всей государственной деятельности.
– А чем характеризуется нынешний этап?
– Ухудшением прохождения документов на пути в Госдуму.
– С чем это связано?
– Повышается сложность правового регулирования. Затрагивается слишком много интересов, много цепочек напрягаются в результате введения тех или иных законодательных норм. Например, сейчас мы ведем тяжелую борьбу с нашими оппонентами (а они повсюду – в правительстве, профильных министерствах, крупнейших субъектах естественных монополий вроде «Газпрома» и РЖД) за отмену закона о естественных монополиях. Он устарел. Большая часть рынков, которые регулируются этим законом, монопольными сегодня не являются.
Естественные монополисты хотят владеть рынком безраздельно.
Как угодно могут устанавливать себе тарифы, включать туда все что угодно – например, поездки топ-менеджеров на Канары и ювелирные украшения для их дам.
В 2015 году ликвидирована Федеральная служба по тарифам, и ее функции в основном перешли к нам. Когда мы в эту область заглянули, просто в ужас пришли. В разных субъектах Федерации при примерно одинаковых климатических, правовых, организационных, культурных и прочих условиях тарифы на регулируемые виды деятельности (от вывоза мусора до железнодорожных перевозок или лоцманских услуг в порту) различались в несколько десятков раз! Как они установлены – никто никак не считал.
Это огромный резерв экономии государственных ресурсов и улучшения жизни граждан. И вот уже пятый год ФАС топчется на месте, потому что нам не дают принять за кон об основах тарифного регулирования.
– Депутаты не торопятся на законопроект посмотреть?
– Любой законопроект проходит множество ступеней согласования. В Думе, в соответствующем аппарате правительства, потом поступает в правовое управление администрации президента. И на каждом этапе рассмотрения находятся лоббисты, которые будут действовать в интересах определенных кругов, монополистов, тормозя принятие документа и стараясь его «облегчить».
Кроме того, с 2015 года на нас свалился еще и гособоронзаказ. Это сложная, объективно не конкурентная машина. За границей вооружение закупать нельзя, да и в России производитель, к примеру, автоматов Калашникова, скорее всего, будет один. Какая уж тут конкуренция?
А у любого монополиста мышление монопольное. Зная, что больше никто не произведет подобной продукции, он установит цену, какую захочет.
– Сколько в петербургском УФАС сотрудников?
– По штату 79. Текучесть есть из-за невысоких зарплат. Это давняя проблема – в федеральных органах у нас люди получают в 2 – 2,5 раза меньше, чем за аналогичную работу в органах власти города.
Но и приток молодых кадров есть тоже. Люди хотят у нас работать, потому что это очень хороший опыт. Здорово расширяет кругозор. И является отличным средством для промывки до абсолютной прозрачности розовых очков...
У нас самая маленькая служба из всех федеральных органов власти, имеющих территориальные органы. В ФАС РФ около 3,5 тысячи сотрудников, из них около 2,5 тыс. – на территориях. А, к примеру, в Россельхознадзоре трудятся больше 14 тысяч человек.
– Как работает правовая база антимонопольного регулирования? Ведь можно подписать закон, но когда он реально уложится в головах у людей и будет по-настоящему соблюдаться всеми?
– Чувство законности изначально идет от чувства справедливости. Казалось бы: так же должно быть и с конкуренцией. Но проблема в том, что закон о ее защите по-настоящему нужен только нам – антимонопольной службе. Любой же хозяйствующий субъект мечтает стать монополистом, доминировать на рынке, чтобы меньше работать и диктовать свои цены. Люди, которые к нам приходят с заявлениями, бьются не за конкуренцию, а за себя. Мы их защищаем, и так выходит, что мы вместе развиваем конкуренцию.
Отраслевое законодательство у нас очень хорошее, по нему мы в десятке лучших в мире (по оценке издания Global Competition Review). Ни одного другого федерального органа исполнительной власти нет, кто бы так развил свое отраслевое законодательство и получил столь высокую международную оценку. Но, для того чтобы это прекрасное законодательство исполнялось, нужна «дубинка» в виде административного кодекса и антимонопольных статей в нем.
Длительное время у нас административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства не было. Сейчас наказания – от штрафов (правда, крайне гуманных: самый большой за нарушения при госзакупках, к примеру, всего 50 тыс. рублей) до дисквалификации. Да, еще есть уголовная статья 178 за картельные сговоры, предполагающая лишение свободы до 7 лет. Но в Петербурге еще никого за это не посадили.
– Сколько выписываете штрафов?
– За первое полугодие Петербургским УФАС за нарушение закона о контрактной системе назначен 141 штраф на сумму 2 млн 370 тыс. рублей. За год в среднем за все нарушения бывает около 30 млн. Когда крупное дело – больше.
Как-то мы «Ленэнерго» оштрафовали на 40 миллионов за отказ подключать потребителей к сетям по установленному тарифу. За 500 рублей, как это положено, не подключали, потому что надо заплатить за то и за это (поставить столб, оплатить строительство подстанции и т. д.) – и потянулась цепочка. Тут, кстати, опять возникает вопрос о тарифах: почему у вас час работы трактора стоит 7 тысяч рублей? Он что, золотой? Или тракторист – выпускник Кембриджа во фраке и перчатках?
Вот оно – яркое проявление монополизма. Драконовские условия устанавливают для потребителей, потому что альтернативы нет – никто другой тебя к сетям не подключит.
– Какие дела в УФАС сейчас составляют львиную долю?
– Торги. Это не «чистая» антимонопольная деятельность. Вместо того чтобы считать рынки, смотреть, как скажутся на экономической ситуации слияния и поглощения компаний, рассчитывать, какую долю на рынке занимают продавцы, владеющие малыми долями и т. д., мы занимаемся торгами. Работаем по 44-му закону о федеральной контрактной системе и по 223-му (закупки отдельными видами юридических лиц – естественными монополиями, госкорпорациями, ГУПами).
Вот сегодняшний график заседания комиссии по закону о госзакупках: нужно рассмотреть 59 жалоб. Под новый, 2020-й, год практически каждый день было по 120 ...
– Все заявления имеют под собой реальную почву?
– Больше половины – «мусор». Их авторы чаще вообще в торгах не участвуют. Это профессиональные жалобщики, цель которых – «снести» торги и на этом заработать. Все, включая ФСБ и Следственный комитет, про это знают, но сделать ничего невозможно. Потому что это законно. Пожаловаться до окончания срока подачи заявок может любой участник, а участником закупки может быть каждый – так записано в законе. Вот у нас два года назад на конкурс на строительство наклонного хода для метрополитена заявление было от индивидуального предпринимателя из Дагестана. Он жаловался на положения документации (лицензию с него потребовали), которые помешали ему принять участие в строительстве наклонного хода. А он уже и лопату, поди, наточил...
На проведение комиссии по жалобе у нас всего пять дней. Это означает – бесконечный поток, дикая спешка, неизбежные ошибки и профессиональная деформация личности сотрудников. Вырабатываются автоматизм и даже некоторый профессиональный цинизм. Люди перестают видеть за цифрами реальную ситуацию, предпринимателей, их бизнес, экономику. И настоящую жалобу конкурента, который реально не смог принять участие в конкурсе, могут пропустить в «мусорном» потоке...
Но все же многие люди обращаются к нам с надеждой найти правду, и чаще всего эта надежда оказывается оправданной.
– Какова в Петербурге динамика дел о картелях?
– Их число растет с каждым годом. В 2018-м у нас было 17 дел о картелях, в 2019-м – 20, а с начала 2020-го за полгода – уже 12. То есть рост и нынче явно будет.
Наш руководитель Игорь Юрьевич Артемьев говорит, что вся экономика России поражена картелями. Считается, что выиграть конкурс, не договорившись между собой, не поделив рынок и не зафиксировав цену, нельзя. Не буду это комментировать: исследований, подтверждающих или опровергающих этот тезис, пока нет.
Но мы с этим злом будем продолжать бороться.
– В каких областях чаще встречаются картели?
– Крупные картели были обнаружены на рынке благоустройства. Например, между «Грандстрой Северо-Запад» и «Ремстроем» на общую сумму 18,5 млн рублей. Особую опасность составляло то, что это был нацпроект. ФАС России ранее предупреждала, что без внимания к конкуренции нацпроекты могут превратиться в громадный распил.
Социальное питание – также крайне картелизированная у нас отрасль. Этот рынок весь поделен. Правда, тут может быть палка о двух концах. Бывает, что рынок делят профессионалы, а не их жадные конкуренты-однодневки, которые наверняка привезут продукты худшего качества.
– Какие дела передаете в МВД? Что за этим следует?
– Если сумма больше 50 млн, это основание передачи дела в МВД. Но для нашей полиции это дело новое, незнакомое. Им все понятно с уликами и доказательной базой, когда речь идет о мошенничестве, вымогательстве или злоупотреблении служебным положением. А 178-я статья для них пока темный лес. Поэтому чаще отказывают в возбуждении дела – нет, мол, состава преступления. Обвинительных приговоров в регионе в отличие от некоторых других пока не было.
– Как обстоят дела со структурами, которые считаются самыми закрытыми, – ГУПами?
– Правительством РФ поставлена задача их большей частью преобразовать, оставив лишь в областях, связанных с обороной и безопасностью государства. Остальное нужно перевести в другие формы собственности. Пусть это будет акционерное общество со стопроцентным участием государства, но в отличие от ГУП оно будет публичным. И начнет публиковать свою отчетность. ГУП-баня, кино, зоопарк должны быть реформированы в этом году, остальные к 2024-му. Останутся лишь ГУП «Водоканал», «ТЭК» и метрополитен.
– Транспортная реформа в Петербурге, которая должна была стартовать в июле, из-за коронавируса отложена на пару лет. Против каких ее положений возражала антимонопольная служба?
– Из-за нас эта реформа, в общем-то, и затормозилась, не столько из-за коронавируса...
Надо понимать, что в этой ситуации главная головная боль руководства города – обеспечить преимущество и доминирующее положение на рынке ГУП «Пассажиравтотранс». Положительные моменты тут, конечно, есть: это управляемая система с огромными возможностями технического обслуживания, заказа современной техники и резервами для быстрого реагирования в экстренных ситуациях. Отрицательная – дорого обходится.
Мы выступали за то, чтобы при реформировании учитывались интересы малого бизнеса. Чтобы не зачистить поляну до трех-четырех, наиболее близких к городской власти игроков, а сохранить в городе 15 _ 17 перевозчиков. Установите строгие, но все же выполнимые требования для всех. «Пассажиравтотранс» может сейчас проводить конкурсы на закупку машин через год – он субсидию получает. Остальные нет. Оплата транспортной работы также должна быть одинаковой... Думаю, к этому вопросу мы вернемся после эпидемии.
– Как происходят медицинские закупки в период коронавирусного форс-мажора? Что уже попало в поле зрения антимонопольщиков?
– Было разъяснение ФАС и постановление правительства о том, что все для борьбы с коронавирусом можно закупать у единственного поставщика – средства индивидуальной защиты, препараты, медтехнику. Правда, народ пытался расширить этот перечень. Например, отремонтировать ворота у единственного поставщика. Почему? Говорят, «скорая» не может проехать... Но это единицы.
В поле нашего зрения попал госпиталь ветеранов, закупивший защитные костюмы на миллиард у конторы, организованной полгода назад. Костюмы дороже рынка всего процентов на 10 – 15, но 15% от миллиарда – неплохие деньги, согласитесь. В госпитале говорят: поставку такого объема в такие сроки может обеспечить только эта фирма. Вот сейчас мы это соображение проверяем.
– Расскажите про Большого цифрового кота – презентованное недавно программное обеспечение, которое позволит автоматически по закрытым каналам связи получать большие объемы данных, анализировать их, выявляя картели и формируя доказательную базу.
– Мы можем отследить финансовые и товарные потоки на классических товарных рынках. Но цифровые платформы – «Гугл», «Алибаба», «Яндекс» – где здесь границы, где концентрируется прибыль? Чтобы поймать цифровую мышь, нужен цифровой кот, уверен инициатор создания продукта – статс-секретарь – зам. руководителя ФАС России Андрей Цариковский.
Кот, конечно, нам поможет. Да без него вовсе невозможно: иная экономика не просто приходит – она уже здесь. Однако пятый антимонопольный пакет лежит пока то ли в Думе, то ли в правительстве, и все это дело в работе уже около трех лет. Слишком долго для цифрового продукта...
– Вы говорили, что конкуренция – лучший способ повлиять на экономику без существенных затрат. Какова тенденция нынешнего времени? Конкуренция на российском рынке растет или, наоборот, скукоживается?
– Рынок всегда стремится к монополиям, и конкуренция всегда будет скукоживаться вплоть до наступления каких-то структурных реформ. После реформы – снова рост хозяйствующих субъектов и расцвет конкуренции. Это объективный закон. Наша задача – в любых условиях стараться делать максимально конкурентными большинство рынков.
Комментарии