Избыток запятых мешает правосудию
14 сентября исполнилось 15 лет с того дня, как начал свою работу Уставный суд Санкт-Петербурга. К сожалению, для многих горожан назначение этой структуры не очень понятно. Кое-кто даже думает, что она вообще не нужна. Между тем это ни много ни мало – третья ветвь городской власти, и было время (2000 – 2005 гг.), когда вмешательство Уставного суда помогало буквально вывести из тупика работу первых двух ветвей – исполнительной и законодательной. О том, как шло становление этого совершенно нового для нас института, мы попросили рассказать первого председателя Уставного суда Санкт-Петербурга (2000 – 2005 гг.) ректора СПбГУ Николая КРОПАЧЕВА.
ФОТО Дмитрия СОКОЛОВА
– Николай Михайлович, как вы оказались в числе претендентов на должность судьи Уставного суда?
– Сначала, как вы понимаете, был создан и принят городским парламентом Устав Санкт-Петербурга. К этому процессу я не имел никакого отношения. Работал в СПбГУ, учил студентов и от политики был далек. Хотя многих депутатов знал лично – в 1991 году по инициативе тогдашнего мэра Анатолия Собчака в нашем Университете был организован специальный юридический факультет, где получали второе высшее образование депутаты Ленсовета и Законодательного собрания. Впрочем, поступили в Университет тогда почти 100 человек, а закончили – менее 60, так что не могу сказать, что все депутаты меня любили. Но я хорошо понимал уровень юридической подготовки депутатского корпуса. Собственно, этим и ограничивалось мое участие в «политической жизни» Петербурга.
Так вот, будучи к тому времени уже деканом юридического факультета, я узнал, что начинаются выборы на должности судей Уставного суда. Причем во избежание «политического фактора» кандидата выдвигали группы депутатов, образованные не по фракционному, а по произвольному признаку. В 2000 году группа депутатов обратилась и ко мне. Я поблагодарил и ответил отказом. Но потом выяснилось, что в числе прочих баллотируется, к примеру, декан юридического факультета непрофильного вуза, уровень юридического образования в котором не выдерживал никакой критики. И когда поступило повторное предложение, я решил, что обязан его принять. Парламент мою кандидатуру одобрил.
– Вообще Уставный суд не обязательная структура. Сегодня он существует менее чем в половине субъектов Федерации. Например, в Ленинградской области его нет. Как вы думаете, почему власти так неохотно идут на создание уставных судов?
– В 2000 году, когда в стране начиналась кампания по созданию уставных судов, наше население в правовом отношении было гораздо менее подготовлено, чем сейчас. Доверие и к исполнительной, и к законодательной власти находилось на очень низком уровне. Многие не верили, что можно создать Уставный суд, который будет действительно независимым, не ангажированным одной из ветвей власти. И действительно, в большинстве субъектов Федерации уставные суды создавались исполнительной властью и всей своей работой демонстрировали зависимость от нее. Видя такую ситуацию, законодательные собрания в других регионах не торопились инициировать этот процесс.
В Петербурге же на тот момент законодательная власть была значительно сильнее, чем в других регионах, и местный парламент стремился сформировать Уставный суд как лояльный себе высший судебный орган города. Неудивительно, что, хотя губернатор имел право выдвинуть в первоначальный состав суда шесть кандидатов, прошел из них, насколько я помню, всего один человек, да и тот вышел из состава суда, как только его не избрали председателем. А когда в 2003 году мы вынесли решение, которое не позволило губернатору Санкт-Петербурга баллотироваться на третий срок, это решение стало «красным сигналом» для тех регионов, где законодательная власть также составляла реальную конкуренцию исполнительной. Там процесс начали тормозить уже губернаторы. К тому же сейчас, после изменения федерального законодательства, все вопросы, относящиеся к компетенции уставных судов, в той или иной форме могут решаться другими судебными органами. Как результат – сегодня уставные суды функционируют только в 19 регионах России, хотя их создание предусмотрено в 54 субъектах Федерации.
– Когда Уставный суд создавался в Петербурге, многие СМИ говорили, что и у нас он будет самой политизированной городской структурой.
– Многие почему-то считают, что если судьи принимают решение по политическим делам, то они политизированы. А ведь на самом деле политиканство – это когда человек руководствуется не законом, а собственными политическими пристрастиями. Так, один из судей не уставал напоминать, что он не юрист, а политик. Однако чаще политизированность нам приписывали СМИ, которые не анализировали правовые аргументы, а сообщали, что «Победил губернатор!» или «Победила законодательная власть!». Ведь когда водителя штрафуют за нарушение правил, никто не говорит, что он проиграл, а инспектор ГИБДД выиграл. Это просто исполнение закона.
Подобные заявления в прессе изначально предполагают не честное обсуждение, а некую подковерную борьбу. Но наши споры, длящиеся порой по нескольку недель, носили сугубо научный характер. В Уставном суде Петербурга по моему предложению с первого дня работы был установлен тот же порядок, который уже почти 300 лет действует на нашей кафедре при обсуждении любых вопросов: сначала высказывается аспирант, а только в завершение дискуссии – заведующий кафедрой, мнение которого не должно оказывать давления на других. Так же было и в Уставном суде. Согласно заведенному порядку, председатель высказывал свое мнение последним, а при ведении заседания строго воздерживался от любых оценок выступлений коллег.
Хорошо помню, как мы рассматривали одно из важных дел. Судья-докладчик представила свой проект решения, и, как только мы начали его обсуждать, стало ясно, что данную правовую позицию никто из коллег, и я в том числе, не разделяет. Все были готовы голосовать «против», но я предложил продолжить обсуждение. Через пару дней у позиции докладчика появился еще один сторонник, а еще через две недели суд большинством голосов поддержал первоначальный проект решения (причем я, кажется, голосовал «против»). Такая тщательность в рассмотрении дела была объяснима – на нас лежала огромная ответственность, ведь решения Уставного суда, как и Конституционного суда РФ, в соответствии с законом, не подлежат отмене и пересмотру. Ошибаться мы просто не имели права.
– Помнится, начало деятельности Уставного суда было весьма бурным...
– Да, особенно когда мы решили, что закон об Уставном суде не соответствует Уставу Санкт-Петербурга в части ограничения права горожан на обращение в Уставный суд только по вопросам соответствия законов Уставу Санкт-Петербурга (что было предусмотрено законом). Более того, нами было вынесено решение о том, что граждане вправе обращаться к нам за проверкой на соответствие Уставу также решений органов исполнительной власти города и иных нормативных актов Санкт-Петербурга, а также актов органов местного самоуправления. Впрочем, через непродолжительное время Законодательное собрание внесло изменения в Устав и ограничило право граждан на обращение в Уставный суд исключительно законами Санкт-Петербурга, применяемыми или подлежащими применению в отношении заявителей в конкретном деле.
– Но, пока вам впрямую это не запретили, вы принимали такие заявления?
– Да, и благодаря этому было вынесено немало интересных решений. К примеру, один студент-юрист СПбГУ оспорил ни много ни мало структуру исполнительной власти города. Он заявил, что закон «Об органах власти Санкт-Петербурга» не соответствует Уставу. Мы изучили вопрос и увидели аргументы в пользу этой позиции! Провели открытое заседание с приглашением представителей обеих ветвей власти. Заявитель, ссылаясь на нормы международного права, представил обоснование своей позиции. Мы приняли дело к рассмотрению, назначили дату следующего заседания. Но оно не понадобилось – за две недели парламент сам отменил закон.
– Ощущали ли вы какое-либо давление на себя в процессе работы?
– Безусловно, ведь мы, рассматривая споры между двумя ветвями власти и давая официальные толкования Устава города, часто выносили решения, напрямую затрагивающие чьи-то интересы. Был случай, когда мы шли в зал судебных заседаний, в котором стояли депутаты городского парламента и прямо нам говорили, что если мы не примем нужное им решение, то своих детей мы больше не увидим. А, например, в школе, где учился мой сын, разбрасывали листовки, в которых было написано, что его отец, скажем так, не очень хороший человек.
Однажды предлагали и деньги – правда, я об этом узнал уже спустя много лет. К советнику председателя Уставного суда подошел родственник заинтересованной стороны и сказал: «Я знаю, что ваш председатель не «берет», но, может, попробуем? Цена вопроса – семь миллионов долларов». К чести ее, коллега даже не стала мне говорить об этом, поскольку знала, что я бы немедленно ее уволил за обсуждение судебных решений за пределами суда. Рассказала она об этом только через пять лет, когда мы уже не работали в Уставном суде.
– Хотя бы намекните – какие дела могли вызвать подобные страсти?
– Позволю себе ответить на ваш вопрос иначе. Давайте я лучше расскажу, какие из вынесенных нами решений считаю наиболее важными.
Назову лишь некоторые из них. Так, например, мы рассматривали дела о толковании Устава Санкт-Петербурга по вопросу о полномочиях Законодательного собрания и губернатора города, о порядке назначения губернатора, о его праве самостоятельно заключать и подписывать договоры Санкт-Петербурга, о порядке распределения земельных участков, об уплотнительной застройке, о создании органов государственной власти Санкт-Петербурга, о праве парламента участвовать в назначении вице-губернаторов и пр.
Так, рассматривая порядок назначения вице-губернаторов, мы постановили, что, в соответствии с Уставом, их кандидатуры обязательно должны проходить согласование в городском парламенте. Конечно, кого-то такая процедура не устраивала...
Или другой пример. Уставный суд Санкт-Петербурга рассматривал дело о порядке расходования бюджетных средств города! То есть формально порядок, конечно, существовал – бюджет города утверждался Законодательным собранием жестко постатейно. Но выяснилось, что негласно существовала практика «ручного управления», когда переброс миллионов рублей с одной статьи на другую происходил без изменения закона о бюджете – просто путем наложения резолюции. Тогда вице-губернатору достаточно было наложить на соответствующем ходатайстве простую, на первый взгляд ничего не значащую, резолюцию «Петрову» – и решение о перемещении бюджетных средств «принято». Подобным образом деньги, заложенные в бюджете, к примеру, на помощь многодетным семьям, могли быть направлены на содержание аппарата губернатора. Таких переводов были десятки и сотни в день! И никто даже не учитывал, куда и сколько было переброшено. Таким образом, вся гигантская, скрупулезная работа обеих ветвей власти по формированию, обсуждению и принятию бюджетных статей фактически «умножалась на ноль». Законодательное собрание лишь формально утверждало бюджет, а подчиненные губернатора Яковлева фактически сами принимали решения о том, на что расходовать эти средства. Разумеется, мы постановили, что все это незаконно, и потребовали, чтобы прописанное в Уставе города право Законодательного собрания принимать бюджет было реализовано не на бумаге, а по существу.
Было и еще одно знаковое решение. Губернатор инициировал снижение базовой ставки для расчета зарплаты государственным служащим Санкт-Петербурга. Уставный суд изучил вопрос и установил, что это противоречит Уставу города, поскольку не гарантирует реализацию права каждого на непрерывное улучшение условий жизни в пределах имеющихся ресурсов. При этом нужно понимать, что на момент выхода постановления суда люди уже какое-то время получали пониженную зарплату. Таким образом, тысячи людей имели право потребовать пересчета и выплаты всех денег. Конечно, эта перспектива власть не обрадовала. Но, к сожалению, очень немногие решились этим правом воспользоваться. То есть суд не побоялся вынести такое решение, а большинство горожан реализовать свое право не осмелились.
– Кстати, ведь большинство горожан Устав Санкт-Петербурга наверняка и в руках-то не держали...
– А вот это интересная мысль. Мы готовы по вашему запросу дать задание Центру социологических и интернет-исследований СПбГУ, который обладает уникальными для России методиками и оборудованием для проведения опросов. Например, если это вам интересно, эксперты легко могут выяснить, какой процент наших земляков знает о существовании Устава и Уставного суда Санкт-Петербурга, о том, кто является его председателем и какие решения выносит этот суд. А вы сможете рассказать о результатах исследования на страницах газеты.
– В 2002 году произошло знаковое событие: была успешно осуществлена компьютеризация судов, начатая по вашей инициативе в 1990-х, и создана единая судебная информационная база. И уже будучи ректором СПбГУ, вы не раз подчеркивали особое значение информационных ресурсов для обеспечения открытости, гласности и справедливости правосудия. Какие нововведения в области информатизации, на ваш взгляд, сейчас необходимы для развития судебной системы?
– Если говорить об издании журнала «Бюллетень судебной практики судов Петербурга и Ленинградской области» (начал выходить в 1996 году), то да, в этом мы действительно были первыми. Но здесь важно отметить роль руководства общих и арбитражных судов, согласившегося отдавать нам решения для публикации в журнале. Большую поддержку оказал и Игорь Артемьев, в те годы – первый вице-губернатор Санкт-Петербурга по финансам. Распоряжение губернатора о выделении средств на охрану судов, ремонт зданий, компьютеризацию с целью дальнейшей публикации судебных решений и т. д. во многом стало результатом именно наших с Игорем Юрьевичем долгих обсуждений проблемы открытости правосудия.
Парадокс заключается в том, что этот колоссальный и действительно беспрецедентный для российской судебной системы того времени шаг не решил проблему. И даже сегодня, когда почти все решения российских судов находятся в открытом доступе, это по-прежнему информация для юристов и только. Она непонятна тем, у кого нет специального образования. Более того, даже профессионалы не всегда могут разобраться в этих сведениях и эффективно их использовать.
Эксперты СПбГУ уже несколько лет осуществляют мониторинг правоприменения. И уже более года в рамках этого проекта юристы в сотрудничестве с филологами, психологами и социологами изучают нормативные акты субъектов СЗФО. Проанализировав свыше 45 тысяч региональных нормативных актов, мы проверили, насколько хорошо чиновники владеют русским языком и легко ли понять их обычному человеку. Результаты, честно говоря, неутешительные. Например, мы пришли к интересному выводу: если в тексте «концентрация» запятых выше определенной величины, он становится абсолютно непонятен не только читателю, но – не удивляйтесь! – и его автору. И это колоссальная проблема – ведь, вопреки всем декларациям, простые граждане тем самым фактически лишаются доступа к правосудию!
На мой взгляд, следующий шаг, который нужно сделать, – научить представителей профессиональной сферы писать и говорить так, чтобы простым людям их язык был понятен. Причем я не имею в виду только уровень грамотности устной и письменной речи юристов или, например, чиновников, медиков, других специалистов. Исследование «Качество использования русского языка в профессиональных целях», проведенное Центром социологических и интернет-исследований СПбГУ, показало, что население не то чтобы недовольно качеством речи специалистов, а просто не понимает, что они говорят. Получается, что в обществе существует стратификация и люди говорят как будто на разных языках. Ситуацию надо срочно менять.
Эту и другие статьи вы можете обсудить и прокомментировать в нашей группе ВКонтакте
Материал опубликован в газете «Санкт-Петербургские ведомости» № 180 (5553) от 28.09.2015.
Комментарии