Александр Владимирович Шишлов

ФОТО Дмитрия СОКОЛОВА

Дорожная карта омбудсмена

Российский институт уполномоченных по правам человека относительно молод: федеральному органу в будущем году исполнится 20 лет, в Петербурге, хотя закон и был принят в том же 1997-м, первого уполномоченного удалось избрать только через десятилетие – в 2007 году. «Ясельный», можно сказать, возраст, если сравнивать, к примеру, с аналогичным скандинавским институтом, отметившим не так давно 200-летие. Наш сегодняшний гость рассказал о том, что должен и что может сделать уполномоченный по правам человека в нынешних реалиях.

– Александр Владимирович, поясните, как можно влиять на сложную, несправедливую и незаконную ситуацию, не имея реальных рычагов и не обладая никакими административно-финансовыми полномочиями? Не кажется ли вам, что в этом фатальная слабость института уполномоченного по правам человека в России?

– В этом и слабость, и сила. Да, я не могу, как прокурор, осуществлять уголовное преследование или штрафовать, как какая-то инспекция, или вносить изменения в городской бюджет, как депутаты. У меня такого рода рычагов нет. Но отсутствие административно-материального ресурса это и преимущество. Омбудсмен от имени государства за бюджетные деньги осуществляет защиту прав человека, руководствуясь не только нормами закона, но и, как сказано в присяге уполномоченного, справедливостью и голосом совести. Это отличает институт государственной правозащиты от других госорганов и придает ему силу.

Еще одна важная особенность – независимость уполномоченного от каких-либо органов власти. А независимому институту рано или поздно будут больше доверять. Одна из главных его функций – обзор ситуации, который выражается в ежегодном докладе. Уполномоченный должен оценить состояние с правами человека – социальными, политическими, культурными. Выделить проблемные точки. Если власть заинтересована в том, чтобы люди ей доверяли и чтобы общество развивалось в гармонии, выводы уполномоченного будут как-то учитываться. Это своего рода дорожная карта в правозащитной сфере.

– А кроме доклада какие-то рычаги еще есть?

– Они, скорее, носят моральный характер. Чаще бывает так: сначала человек обращается туда, где, в теории, его проблемы должны решить. Например, он имеет тяжелое хроническое заболевание и живет в коммунальной квартире. Совместное проживание с ним невозможно, значит, по закону, ему должно быть предоставлено жилье по договору социального найма. Человек идет в жилищный отдел районной администрации, где ему отвечают: не положено. Он приходит ко мне с письменным отказом. Я обращаюсь к главе администрации: вы не исполняете нормы законодательства.

– И что – помогает?

– В основном реагируют, предоставляют жилье. Но не всегда. В некоторых районах администрация трактует нормы жилищного законодательства по-своему. Мы предложили жилищному комитету Петербурга, раз уж нет единого для всех понимания и исполнения закона, издать циркуляр для районных подразделений, своего рода методические рекомендации. Такой циркуляр на пяти страницах недавно был составлен. В нем пошагово расписано, как действовать районным чиновникам.

Но такая ситуация – когда мы даем рекомендации, публикуем их в докладе, а дальше все зависит от доброй воли тех, к кому они обращены, – на мой взгляд, не очень правильная. Между тем в некоторых регионах нашли свои решения.В Пермском крае, например, регламент работы правительства предусматривает специальную процедуру: после ежегодного доклада уполномоченного назначается ответственный, который его изучает, а затем составляет план работы. Этот план потом рассматривают в правительстве. Я предложил нашему губернатору сделать что-то похожее, ему идея понравилась. Думаю, к следующему докладу у нас появится утвержденный порядок, по которому исполнительные органы будут обязаны рассматривать рекомендации омбудсмена и с ними работать.

– А какие изменения в законодательстве, касающиеся ваших полномочий, появились в 2015 году?

– Раньше общей федеральной законодательной базы, регулирующей деятельность региональных уполномоченных, практически не существовало.

В прошлом году в этом направлении случился прорыв: были приняты внесенные президентом РФ поправки в законы об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации, о принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти, которые упрочили положение омбудсменов. Теперь на федеральном уровне зафиксирован главный принцип деятельности уполномоченных – независимость от каких-либо государственных органов. Ведь если этот принцип не реализован, уполномоченный становится фигурой управляемой.

– В регионах это наблюдается сплошь и рядом...

– В Петербурге тоже так было. Потому что до 2015 года, по петербургскому закону, уполномоченный мог быть снят, если ему выразили недоверие депутаты ЗакСа. А недоверие могло быть вызвано самыми разными причинами, в том числе политическими. Или просто потому, что человек вскрыл проблемы, которые власти неугодно было вскрывать.

– А теперь как и кем он может быть отстранен?

– Тоже ЗакСом, но уже только по исчерпывающему перечню оснований, например – утраты доверия в случаях, предусмотренных федеральным законом «О противодействии коррупции». Туманная формулировка «плохое исполнение своих обязанностей» и прочие аналогичные, с которыми в некоторых российских регионах были сняты с должности неудобные для власти энергичные, профессиональные и принципиальные уполномоченные, уже не могут использоваться. Появился и принцип «двойного ключа»: кандидатура омбудсмена в субъекте согласовывается с федеральным уполномоченным как при назначении, так и при увольнении. Это гарантия от произвола.

Второе существенное законодательное изменение – расширение функций уполномоченного. Раньше я мог контролировать работу только петербургских органов власти, имеющих дело с нашим бюджетом и подчиняющихся городскому правительству. Поправки 2015 г. этот перечень расширили, добавив органы, находящиеся в ведении федерального правительства.

– А силовые ведомства, которые напрямую подчиняются президенту? Разве вы не занимаетесь жалобами на работу полиции?

– Занимаемся. Но для этого мы заключаем специальное соглашение с ГУ МВД России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области. Они ведь тоже заинтересованы во взгляде на ситуацию со стороны.

– Какие ваши прошлогодние рекомендации были восприняты региональной властью, а какие нет?

– В законодательные акты Санкт-Петербурга внесены некоторые изменения, защищающие права тех, кто не имеет постоянного места жительства, например, на бесплатную юридическую помощь, получение единовременных выплат участникам Великой Отечественной войны. Это не только бездомные, но и люди без постоянной регистрации. Далеко не все мои предложения были приняты, и во многих своих правах эта категория граждан по-прежнему ущемлена, но мы постепенно стараемся изменить сложившуюся практику. К сожалению, пока очень медленно.

Немного изменилось законодательство о митингах: кроме специально отведенного места на Марсовом поле для проведения массовых публичных мероприятий в упрощенном порядке правительством Петербурга были дополнительно определены четыре так называемых гайд-парка. Однако места на задворках, которые для них отвели, не востребованы: Полюстровский и Удельный парки, сад 30-летия Октября – ноль заявок, Южно-Приморский парк – две. То есть формально учли наши рекомендации, а на деле...

На мой взгляд, надо вносить изменения в петербургское законодательство о публичных мероприятиях. Снимать необоснованные ограничения, увеличивать количество мест в центре города, где можно проводить митинги в упрощенном порядке. Вполне можно предложить еще несколько площадок – например площадь Ленина. Согласно нашему закону о митингах, количество участников публичного мероприятия в специально отведенном месте не должно превышать 200 человек – это очень мало для пятимиллионного города (в Москве – 1,5 тыс.).

– И как вы в целом оцениваете развитие ситуации с гражданскими свободами в Петербурге?

– Стало больше нарушений прав людей на свободу собраний. Администрация, которая должна согласовывать заявки на проведение публичных мероприятий, по надуманным предлогам раз за разом отказывает заявителям. Это ошибочная практика. В результате среди людей, имеющих активную гражданскую позицию, растет недоверие к власти, недовольство и раздражение. А когда акции проводятся в несогласованном формате, полиции сложнее обеспечивать порядок.

Я считаю, здесь надо не хитрить, а строго следовать закону о публичных мероприятиях (весьма, замечу, жесткому). В нем сказано, в каких случаях органы исполнительной власти могут отказать в согласовании, предложив при этом альтернативное место, которое позволит заявителям реализовать цели своего мероприятия. Когда комитет по вопросам, законности, правопорядка и безопасности отказывает в проведении мероприятия в центре города, предлагая взамен окраину, это неправильно, ведь цель организаторов собрания – публично продемонстрировать свою позицию. В 2015 г. был вопиющий случай: под совершенно надуманным предлогом не согласовали Марш против ненависти, который проводился на протяжении 10 лет возле Кунсткамеры, где работал убитый в 2004 году неонацистами ученый-антрополог, антифашист и правозащитник Николай Гиренко. Организаторам предложили помаршировать по набережной Смоленки, возле бензоколонки, где никого нет. Форменное издевательство.

– Четыре года, что вы работаете в должности омбудсмена, срок достаточный, чтобы выявить некие тренды в нарушении прав петербуржцев. Где у нас самые «горячие точки»? Если судить по вашему докладу, тема военнослужащих и призывников стала «остывать», а вот от инвалидов значительно больше обращений...

– Так и есть – ситуация с призывом на военную службу меняется к лучшему. А вот интересы инвалидов у нас в стране раньше «задвигали в темный угол», и только в последнее время отношение к ним стало меняться. В 2012 году Россия ратифицировала Конвенцию ООН о правах инвалидов – у людей с ограниченными возможностями здоровья стало больше обеспеченных законом прав.

– А больше прав – больше и нарушений?

– Когда люди начинают свои права защищать, то больше нарушений становятся видимыми.

Суть конвенции в признании, что инвалидность – это эволюционирующее понятие, связанное не с ограничениями физических возможностей человека, а с барьерами, существующими в обществе.

Проверкой реализации городской программы «Доступная среда» мы занимаемся на постоянной основе, привлекаем самих инвалидов. Лучше них никто не скажет, как все в городе устроено.

– И что эти проверки показали?

– Что многие отчеты о сделанном в рамках этой программы – только на бумаге, что зачастую это мнимая доступность из-за плохого, непродуманного исполнения. Так что работу будем продолжать.

– Сейчас обсуждается идея: для защиты прав инвалидов ввести должность специального уполномоченного...

– Боюсь, здесь больше популизма, чем желания защитить права инвалидов. Я к этому скептически отношусь. С одной стороны, кажется: чем больше людей занимаются правозащитой, тем лучше. Но у инвалидов помимо доступности есть такие же потребности, как и у всех остальных граждан, – социально-экономические, политические, экологические, культурные и др. Вот создали институт уполномоченного по правам ребенка, но ведь проблемы детей – это проблемы семьи, и очень часто нам приходится их вместе решать.

Мое мнение: не надо дублировать функции, создавать новые государственные органы, нужно использовать существующие механизмы, добиваться того, чтобы они лучше работали.

– Вы председатель Координационного совета уполномоченных по СЗФО и сопредседатель федерального совета. По каким правозащитным вопросам у вас больше всего обращений, какая специфика у Петербурга по сравнению с другими регионами?

– Жилищные проблемы – лидеры по количеству обращений практически везде, у нас их стабильно около четверти, наша специфика – коммуналки. В последние годы стало больше жалоб на работу правоохранительных органов, на отказ в возбуждении уголовных дел, на волокиту. Это тревожные знаки, они свидетельствуют о неблагополучии в этих сферах.

В регионах есть свои особенности: где много учреждений ФСИН (например, Коми, Пермский край) – там больше обращений о нарушении прав заключенных. Где-то острее проблемы с медициной, где-то с транспортной доступностью...

У нас более сильный по сравнению с многими другими регионами третий сектор – некоммерческие организации. Они много полезного делают.

– В этом году в вашем докладе появились новые разделы: право на доступ к культурным ценностям и право на информацию. Это сегодня актуально для Петербурга?

– Именно сегодня и прежде всего для Петербурга – города, весь исторический центр которого включен в Список объектов всемирного наследия ЮНЕСКО.

Право на информацию – базовое, без него другие права очень трудно реализовать. Между тем в российском и петербургском медиапространстве произошло немало негативных изменений.

А затруднение доступа к культуре ведет к росту агрессии и нетерпимости в обществе. Его культурный уровень катастрофически снижается. В этом есть вина и телевидения: бесконечные бессмысленные сериалы, пропагандистские ток-шоу, участники которых как безумные кричат, не слыша друг друга... Люди разучиваются друг друга слышать и забывают, что они живут в стране с богатой культурой.

– Но это, наверное, вопросы скорее мировоззренческие и образовательные, чем правозащитные...

– Культура имеет и материальный аспект. Я сейчас говорю не только о ценах на билеты в театры и музеи, делающие их посещение непозволительной роскошью для многих петербуржцев. У нас в городе больше 3,5 тыс. объектов культуры федерального значения, плюс больше 2 тысяч – регионального. По закону, каждый имеет право на доступ к культурным ценностям. И в охранном обязательстве по каждому объекту должно быть указано, каким образом этот доступ обеспечен. Мы затеяли акцию «Культпоход», чтобы хоть немного «копнуть» эту необъятную тему. Привлекли молодежь, волонтеров, которые проверили, можно ли войти и осмотреть выбранные элементы материальной культуры северной столицы. Результаты ожидаемо опечалили.

Кстати, градозащита – одна из важных тем, к которой очень чувствительны жители нашего города.

Подготовила Инесса ЮШКОВСКАЯ

Эту и другие статьи вы можете обсудить и прокомментировать в нашей группе ВКонтакте

Материал опубликован в газете «Санкт-Петербургские ведомости» № 117 (5734) от 01.07.2016.