Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 29.08.2019 №003/19-П

УСТАВНЫЙ СУД САНКТ-ПЕТЕРБУРГА

ИМЕНЕМ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 29 августа 2019 года № 003/19-П
по делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений статьи 2, пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года № 273-70
«Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» по жалобе общества с ограниченной ответственностью «Саб-Зиро»

Санкт-Петербург

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Н.Ф. Гуцан, судей Е.А. Бушева, М.А. Матвеевой, И.В. Тимофеева, А.В. Шевченко, с участием представителей заявителя С.А. Голубка, А.Д. Передрука, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга  П.Ю. Чилипенка, представителей Губернатора Санкт-Петербурга А.Н. Градиной, Д.В. Ивановой, руководствуясь положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пункта «а» статьи 3, статей 30, 63, 78, 79 и 80 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт‑Петербурга», рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений статьи 2, пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге».

Поводом к рассмотрению дела послужила жалоба Общества с ограниченной ответственностью «Саб-Зиро». Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга оспариваемые заявителем законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика И.В. Тимофеева, выступления представителей заявителя С.А. Голубка, А.Д. Передрука, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга П.Ю. Чилипенка, представителей Губернатора Санкт-Петербурга А.Н. Градиной,
Д.В. Ивановой, показания свидетеля – заместителя председателя Комитета по контролю за имуществом Санкт-Петербурга М.В. Петровой, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

УСТАНОВИЛ:

1. Определением Уставного суда Санкт-Петербурга от 25 апреля
2019 года № 003/19-1 принята к рассмотрению жалоба Общества с ограниченной ответственностью «Саб-Зиро» о соответствии Уставу Санкт‑Петербурга отдельных положений статьи 2, пункта 1 статьи 16 Закона Санкт‑Петербурга от 12 мая 2010 года № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» (далее – Закон Санкт-Петербурга
№ 273-70).

Как следует из материалов дела, на основании приказа Комитета по контролю за имуществом Санкт-Петербурга от 29 мая 2018 года № 7676-по сотрудниками Комитета по контролю за имуществом Санкт-Петербурга проведено обследование земельного участка. Согласно акту обследования земельного участка от 30 мая 2018 года, были выявлены признаки самовольного занятия земельного участка, а также самовольного размещения элемента благоустройства. Постановлением Комитета по контролю за имуществом Санкт-Петербурга от 26 июля 2018 года по делу № 943/2018 заявитель привлечен к административной ответственности, предусмотренной положениями пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70. Основанием для привлечения к административной ответственности послужило самовольное размещение заявителем на земельном участке, расположенном на территории Санкт-Петербурга, не включенном в схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденную распоряжением Комитета по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга от 20 октября 2017 года № 5371‑р, и не обремененном договорными отношениями с Комитетом имущественных отношений Санкт-Петербурга, из состава земель, государственная собственность в отношении которых не разграничена, элементов благоустройства – четырнадцати деревянных стульев и пяти деревянных столов без оформления документов, предусмотренных положениями пункта 27.4 приложения № 5 к Правилам благоустройства территории Санкт-Петербурга, утвержденным постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 09 ноября 2016 года № 961 «О Правилах благоустройства территории Санкт-Петербурга и о внесении изменений в некоторые постановления Правительства Санкт-Петербурга» (далее – Правила благоустройства).

Не согласившись с указанным решением, заявитель обратился в суд с требованием о его отмене. Решением Куйбышевского районного суда города Санкт-Петербурга от 14 ноября 2018 года по делу № 12-451/18, оставленным без изменения решением Санкт-Петербургского городского суда от 21 февраля 2019 года № 12-451/2018 по делу № 7-358/2019, заявителю в удовлетворении требования отказано.

Разрешая дело, Куйбышевский районный суд города Санкт-Петербурга указал, что, согласно пункту 27.3 приложения № 5 к Правилам благоустройства, запрещена самовольная установка (размещение) элементов благоустройства. В соответствии с положениями пункта 27.4 приложения № 5 к Правилам благоустройства основанием для размещения элементов благоустройства являются документы о правах на земельные участки в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, в том числе подтверждающие право использования земельного участка, а также иные документы, подтверждающие правомерность использования земельного участка. В силу положений пункта 2.4 приложения № 4 к Правилам благоустройства размещение элементов благоустройства является самовольным, в том числе в случаях отсутствия документов, указанных в разделе 27 приложения № 5 к Правилам благоустройства. Согласно позиции суда, в силу положений статьи 2 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 элементом благоустройства являются различные виды оборудования, включая как уличную мебель, так и любую другую. При этом суд признал несостоятельным довод заявителя о том, что временно выставленная им на тротуар мебель, не является уличной, в связи с чем не может быть отнесена к элементам благоустройства.

Обращаясь в Уставный суд Санкт-Петербурга, заявитель просит признать взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, устанавливающие административную ответственность за самовольное размещение (установку) элемента благоустройства, а также положения абзаца десятого статьи 2 указанного Закона Санкт-Петербурга, закрепляющие понятие «элемент благоустройства», не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга.

По мнению заявителя, оспариваемые положения не отвечают требованию формальной определенности закона, устанавливающего административную ответственность, способствуют произвольному правоприменению и нарушению прав субъектов права. Заявитель полагает, что используемое в определении понятия «элемент благоустройства» словосочетание «различные виды оборудования» расплывчато, неконкретно.

В правоприменительной практике Комитета по контролю за имуществом Санкт-Петербурга указанное словосочетание трактуется в значении «любой предмет», а потому не позволяет правоприменительным органам и адресатам указанного нормативного регулирования недвусмысленно определить, какое именно «оборудование» представляет из себя элемент благоустройства, самовольное размещение которого законодатель Санкт-Петербурга определил в качестве состава административного правонарушения. Оспариваемые законоположения позволяют привлечь к административной ответственности фактически любое лицо, временно поставившее на городской тротуар в Санкт-Петербурге переносной стул либо стол, что имело место в деле заявителя. При этом не имеет значения продолжительность размещения соответствующего предмета, его конструктивные особенности, а также насколько размещение соответствующего предмета происходит в рамках деятельности по благоустройству.

По мнению заявителя, понятие «элемент благоустройства» предусмотрено положениями пункта 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации для регулирования градостроительной деятельности. Однако благоустройство может осуществляться как в рамках градостроительной деятельности, так и за ее пределами. В пределах градостроительной деятельности благоустройство регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации в силу того, что это предмет федеральной компетенции. Напротив, правила благоустройства, которые принимаются на основании положений статьи 45¹ Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), регулируют вопросы благоустройства за пределами градостроительной деятельности. Поэтому правила благоустройства, принятые на уровне Санкт-Петербурга, регулируют благоустройство за пределами градостроительной деятельности.

В оспариваемых нормах термин «элемент благоустройства» используется для регулирования административной ответственности за правонарушения, не связанные с градостроительной деятельностью. Вместе с тем, вне рамок градостроительных отношений этот термин теряет свою формальную определенность.

Дефекты оспариваемых законоположений не устраняются наличием Правил благоустройства. Положения пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, в отличие от ряда других положений указанного законодательного акта, не содержат ссылку на Правила благоустройства, тогда как из положений статьи 2 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 не следует, что закрепленное в них понятие «элемент благоустройства» должно применяться в совокупности с указанными Правилами. Кроме того, в силу положений пункта 1 части 1 статьи 1.3¹ Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях все элементы состава административного правонарушения должны быть установлены законом субъекта Российской Федерации, а не подзаконным нормативным правовым актом.

Неопределённость оспариваемых законоположений заявитель также связывает с тем, что они, по его мнению, не позволяют ясным и непротиворечивым образом разграничить составы правонарушений, установленные положениями пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 и положениями статьи 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающими ответственность за самовольное занятие земельного участка или части земельного участка. Правонарушение, установленное положениями статьи 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, может выражаться в использовании земельного участка лицом, не имеющим прав на соответствующий земельный участок. В этой связи толкование, которое дается оспариваемым законоположениям в правоприменительной практике, позволяет дважды привлекать лицо к административной ответственности за одно и то же деяние (за самовольное размещение элемента благоустройства и за самовольное занятие земельного участка), что прямо запрещено положениями статьи 50 Конституции Российской Федерации.

Заявитель также пояснил, что из Положения о Комитете по контролю за имуществом Санкт-Петербурга следует, что указанный Комитет занимается не вопросами благоустройства, а контролем за использованием и сохранностью государственного имущества Санкт-Петербурга. Это сфера гражданского законодательства, а не градостроительного законодательства либо законодательства в сфере благоустройства.

Согласно приказу Комитета по контролю за имуществом
Санкт-Петербурга от 29 мая 2018 года № 7676-по, послужившему основанием для проведения проверки, по итогам которой заявитель был привлечен к административной ответственности, сотрудникам Комитета поручено обследование земельных участков на территории Центрального района Санкт-Петербурга. На основании указанного Приказа сотрудники Комитета по контролю за имуществом Санкт-Петербурга проверяли исключительно наличие правовых оснований для размещения предметов (договор аренды либо иное разрешение Санкт-Петербурга как собственника земельного участка); соблюдение градостроительного законодательства либо законодательства в области благоустройства целью проверки не являлось.

Таким образом, Комитет по контролю за имуществом Санкт-Петербурга фактически выявляет административные правонарушения, предусмотренные федеральным законодательством – Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, статьей 7.1 «Самовольное занятие земельного участка», а квалифицирует по статье 16 пункт 1 Закона Санкт-Петербурга № 273-70.

По мнению представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга П.Ю. Чилипенка, положения абзаца десятого статьи 2 и пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 соответствуют Уставу Санкт-Петербурга и требованиям федерального законодательства об административной ответственности. Указанные законоположения приняты в рамках предметов совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга, установленных положениями пункта «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, пунктов 1, 2 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга и в пределах полномочий Санкт-Петербурга в области законодательства об административных правонарушениях, определенных положениями пункта 1 части 1 статьи 1.3¹ Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и положениями подпункта 39 части 2 статьи 26³ Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Порядок принятия и вступления в силу Закона Санкт-Петербурга № 273-70 нарушен не был.

Формулировка определения «элемент благоустройства», используемая в статье 2 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, полностью воспроизводит определение «элемент благоустройства», содержащееся в статье 2 Закона Санкт-Петербурга от 23 декабря 2015 года № 891-180 «О благоустройстве в Санкт-Петербурге» (далее – Закон Санкт-Петербурга № 891-180), которое, в свою очередь, повторяет пункт 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации. В развитие положений Закона Санкт-Петербурга № 891-180 Правительством Санкт-Петербурга утверждены Правила благоустройства; в приложении № 2 к Правилам благоустройства определяются виды элементов благоустройства, к которым согласно пунктам 2.4, 2.7 отнесено оборудование, включая уличную мебель, а также иные некапитальные объекты. В соответствии с пунктами 27.3, 27.4, 27.5 приложения № 5 к Правилам благоустройства на территории Санкт-Петербурга запрещена самовольная установка (размещение) элементов благоустройства без соответствующих документов и согласований. Анализ указанных норм действующего законодательства и подзаконных актов Санкт-Петербурга в их системной взаимосвязи позволяет определенно отнести те или иные предметы (в том числе оборудование) к элементам благоустройства, и в том числе для определения объективной стороны административного правонарушения, ответственность за совершение которого установлена пунктом 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273- 70.

Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга также пояснил, что оспариваемые заявителем положения пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 вводят запрет и устанавливают административную ответственность за самовольное размещение элементов благоустройства. Объектом посягательства административного правонарушения, предусмотренного указанными законоположениями, выступает установленный порядок осуществления деятельности по благоустройству. В определении понятия «элемент благоустройства» перечислены предметы, которые для того, чтобы стать элементом благоустройства, должны обладать в том числе таким признаком как применение в качестве составной части благоустройства территории. Исчерпывающий перечень видов элементов благоустройства содержится в Правилах благоустройства. Факт незаконного размещения на продолжительное время предметов, которые входят в указанный перечень, уже сам по себе образует состав административного правонарушения, предусмотренного оспариваемыми законоположениями.

Согласно позиций представителей Губернатора Санкт-Петербурга
А.Н. Градиной и Д.В. Ивановой, положения абзаца десятого статьи 2 и пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 соответствуют Уставу Санкт-Петербурга и федеральному законодательству. Оспариваемое заявителем правовое регулирование осуществлено в рамках предметов совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга, закрепленных пунктами 1, 2 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга, и относится к сфере полномочий Санкт-Петербурга.

Как следует из пояснений представителей Губернатора Санкт‑Петербурга, Федеральным законом № 131-ФЗ на органы местного самоуправления возложено полномочие утверждать правила благоустройства.
В Санкт-Петербурге данное полномочие в соответствии с указанным федеральным законом осуществляется органами государственной власти Санкт-Петербурга.

Вопросы благоустройства в Санкт-Петербурге урегулированы Законом Санкт-Петербурга № 891-180. Указанный законодательный акт устанавливает понятие «элемент благоустройства», которое идентично по своему содержанию понятию «элемент благоустройства», содержащемуся в положениях абзаца десятого статьи 2 Закона Санкт-Петербурга № 273-70. Определение указанного понятия транслировано из положений пункта 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и закреплено в Законе Санкт-Петербурга № 891-180 в целях системного толкования и правоприменения.

В соответствии с положениями статьи 5 Закона Санкт-Петербурга № 891-180 Правительством Санкт-Петербурга утверждены Правила благоустройства, которые являются составной частью градостроительного законодательства. Правилами благоустройства предусмотрен перечень видов элементов благоустройства. К элементам благоустройства относятся только те, которые включены в указанный перечень и предназначены для достижения целей благоустройства, закрепленных в его законодательном определении (повышение комфортности городской среды, содержания территорий, обеспечение их санитарного состояния). Перечень видов элементов благоустройства полностью соответствует понятию элемента благоустройства, закрепленному в статье 2 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, однако не исчерпывает его. Перечень видов элементов благоустройства, включает в себя оборудование, в том числе уличную мебель и иные некапитальные объекты (пункты 2.4, 2.7 приложения № 2). При этом перечень оборудования является определенным и подлежащим однозначному толкованию.

Таким образом, понятие «элемент благоустройства», установленное оспариваемыми положениями Закона Санкт-Петербурга № 273-70, а также федеральными правовыми актами, раскрыто в подзаконном акте в соответствии с компетенцией органов государственной власти Санкт-Петербурга. Системный анализ указанных правовых норм в их взаимосвязи позволяет вполне определенно отнести то или иное имущество к элементам благоустройства, в том числе и для определения объективной стороны административного правонарушения, ответственность за которое установлена пунктом 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70.

Самовольная установка (размещение) на территории Санкт-Петербурга элементов благоустройства запрещена. В приложении № 4 к Правилам благоустройства закреплен перечень обстоятельств, когда размещение элемента благоустройства является самовольным, к ним относятся: отсутствие документов, подтверждающих приемку работ по размещению элементов благоустройства; несоответствие размещенных элементов благоустройства проекту благоустройства; отсутствие правоустанавливающих документов на земельные участки. Указанный перечень является закрытым. Достаточно одного из приведенных в нем обстоятельств для признания элемента благоустройства самовольно размещенным.

В Законе Санкт-Петербурга № 273-70 статьи, предусматривающие административную ответственность, размещены в соответствии с его внутренним делением на главы. Рассматриваемая статья расположена в главе 4 «Административные правонарушения в области благоустройства». Из названия глав Закона Санкт-Петербурга № 273-70 становится понятной сфера законодательства, которой регулируются общественные отношения. Такой подход обеспечивает правовую определенность предписаний Закона Санкт-Петербурга № 273-70, а также их обоснованное применение на практике.

Полномочием привлекать к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное положениями пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, помимо Комитета по контролю за имуществом Санкт-Петербурга наделен ряд исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, в частности Государственная административно-техническая инспекция, к задачам которой относится контроль в области благоустройства. Поэтому недопустимо делать вывод о том, что положения части 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 подменяют собой ответственность, установленную федеральным законодательством в сфере земельных отношений, основываясь при этом на наличии у одного из органов, привлекающих к административной ответственности, полномочий по контролю за имуществом Санкт-Петербурга.

В соответствии с позицией прокуратуры Санкт-Петербурга, оспариваемые заявителем положения Закона Санкт-Петербурга № 273-70 не противоречат федеральному и региональному законодательству, приняты в пределах компетенции Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и официально опубликованы в установленном порядке.

На основании изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что обнаруживается неопределенность в вопросе о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений статьи 2, пункта 1 статьи 16 Закона Санкт‑Петербурга от 12 мая 2010 года № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге».

Как следует из положений пунктов 1, 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга», Уставный суд Санкт-Петербурга принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. Уставный суд Санкт-Петербурга принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. Уставный суд Санкт-Петербурга при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

В соответствии с положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга Уставный суд Санкт-Петербурга по обращениям граждан рассматривает дела о соответствии Уставу Санкт-Петербурга законов Санкт‑Петербурга, примененных или подлежащих применению в конкретном деле, рассмотрение которого по существу начато или завершено в суде. Следовательно, оспариваемые заявителем законоположения могут быть предметом рассмотрения Уставного суда Санкт-Петербурга только в той части, в которой они применялись к заявителю в конкретном деле.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются положения абзаца десятого статьи 2, пункта 1 статьи 16 Закона Санкт‑Петербурга от 12 мая 2010 года № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» в той мере, в которой на основании указанных законоположений в их взаимосвязи решается вопрос о привлечении лица к административной ответственности за самовольное размещение (установку) элемента благоустройства на земельном участке, расположенном на территории Санкт-Петербурга.

2. Конституция Российской Федерации провозглашает Россию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления, одной из основ федеративного устройства которого является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 1, часть 3 статьи 5). Определяя в этих целях сферы ведения Российской Федерации и сферы совместного ведения Российской Федерации и образующих ее субъектов, Конституция Российской Федерации устанавливает, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статьи 71 и 72, части 2 и 5 статьи 76). В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится административное законодательство (пункт «к» части 1 статьи 72).

Приведенные конституционные положения нашли отражение и развитие в Уставе Санкт-Петербурга. Согласно положениям статьи 11 Устава Санкт-Петербурга в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга находится административное законодательство (подпункт 10 пункта 1); по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга принимаются законы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (пункт 2).

Положения Конституции Российской Федерации в части разграничения компетенций и конкретных полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области административной ответственности конкретизируются в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, предусмотревшем, что к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (часть 1 статьи 1.1, пункт 1 части 1 статьи 1.3¹).

В настоящем деле заявителем оспариваются отдельные положения абзаца десятого статьи 2 и пункта 1 статьи 16 Закона Санкт‑Петербурга № 273‑70.

Положения абзаца десятого статьи 2 Закона Санкт‑Петербурга № 273-70 закрепляют нормативную дефиницию понятия «элемент благоустройства», под которым понимается декоративное, техническое, планировочное, конструктивное устройство, элемент озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малая архитектурная форма, некапитальное нестационарное строение и сооружение, информационный щит и указатель, которые применяются как составные части благоустройства территории.

Согласно положениям пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, самовольное размещение (установка) элемента благоустройства, за исключением административных правонарушений, ответственность за совершение которых предусмотрена в статьях 16¹, 18, 29¹ и 37 указанного Закона Санкт-Петербурга, а также Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц – от десяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц – от пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.

Приведенные законоположения, по сути, образуют единую нормативную конструкцию, вводящую запрет на самовольное размещение (установку) элемента благоустройства и административную ответственность за нарушение указанного запрета, которая призвана обеспечивать его исполнение и тем самым охрану общественных отношений в области благоустройства территории Санкт-Петербурга.

Положениями абзаца второго части 1¹ статьи 17 Федерального закона
№ 131-ФЗ, введенными в правовое регулирование Федеральным законом от 29 декабря 2017 года № 463-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 463-ФЗ), предусмотрено, что организация благоустройства и утверждение правил благоустройства на территориях городов федерального значения в соответствии с указанным Федеральным законом осуществляется в соответствии с законами субъектов Российской Федерации – городов федерального значения.

Следовательно, законодатель Санкт-Петербурга, исходя из конституционного разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере административного законодательства (пункт «к» части 1 статьи 72), а также с учетом его конкретизации в положениях Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (часть 1 статьи 1.1, пункт 1 части 1 статьи 1.3¹) и Устава Санкт-Петербурга (подпункт 10 пункта 1 статьи 11), вправе установить административную ответственность за нарушение законодательства Санкт-Петербурга в сфере благоустройства территории Санкт-Петербурга и, в частности, за самовольное размещение (установку) элемента благоустройства.

Данный вывод согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Определении от 08 ноября 2018 года № 2790-О, а также подходом федерального законодателя, который, предусматривая особенности порядка производства по делам о некоторых административных правонарушениях, прямо указал на административные правонарушения в области благоустройства территории, устанавливаемые законами субъектов Российской Федерации (примечание к статье 1.5, статьи 2.6¹ и 2.6², пункт 4 части 1 статьи 28.1, часть 3 статьи 28.6, часть 5 статьи 29.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

3. Законодатель Санкт-Петербурга, устанавливая административную ответственность в рамках имеющейся у него дискреции, может по-разному, в зависимости от существа охраняемых общественных отношений, конструировать составы административных правонарушений и их отдельные элементы.

В то же время, осуществляя соответствующее правовое регулирование, законодатель Санкт-Петербурга не может действовать произвольно. Руководствуясь вытекающим из гарантируемого Уставом Санкт-Петербурга (преамбула, подпункт 2 пункта 1 статьи 11) конституционного принципа равенства всех перед законом, требованием формальной определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования, законодатель Санкт-Петербурга должен стремиться к тому, чтобы любое предусмотренное им административное правонарушение было четко определено в законе, причем таким образом, чтобы исходя из текста соответствующей нормы, а в случае необходимости – с помощью толкования, данного ей судами, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий или бездействия.

Нарушение указанного требования, как отмечал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, может приводить к противоречивой правоприменительной практике, ослабляющей гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан (их объединений) от произвольного административного принуждения (постановления от 14 июня 2018 года № 23-П, от 15 января 2019 года № 3-П, от 18 января 2019 года № 5-П).

Из содержания положений пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 следует, что, формулируя объективную сторону закрепленного в ней административного правонарушения, законодатель Санкт-Петербурга использовал оценочное понятие «элемент благоустройства», определяя таким образом предмет, самовольное размещение (установка) которого влечет применение мер административной ответственности. Между тем, само по себе использование в данной норме оценочного понятия еще не свидетельствует о неопределенности ее содержания. Согласно позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации, законодатель не лишен возможности прибегать к оценочным понятиям, если их значение понятно и доступно для восприятия и уяснения субъектами соответствующих правоотношений либо непосредственно из содержания конкретного нормативного положения или из системы находящихся в очевидной взаимосвязи положений (постановления от 14 апреля 2008 года № 7-П, от 05 марта 2013 года № 5-П, от 08 апреля 2014 года № 10-П).

Федеральный законодатель, дополняя Федеральный закон № 131-ФЗ положениями, закрепляющими за городами федерального значения нормотворческие полномочия в области благоустройства их территорий, одновременно включил в Градостроительный кодекс Российской Федерации нормативные определения понятий, связанных с реализацией указанных полномочий.

Положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, действующими в редакции Федерального закона № 463-ФЗ, установлено, что благоустройство является одним из видов осуществления градостроительной деятельности, понимаемой как деятельность по развитию территории (пункт 1 статьи 1), определены понятия «благоустройство территории» (пункт 36 статьи 1) и «элементы благоустройства» (пункт 38 статьи 1). Данные положения Градостроительного кодекса Российской Федерации наряду с положениями Федерального закона № 131-ФЗ составляют правовую основу для принятия субъектами Российской Федерации – городами федерального значения собственных законодательных актов, регулирующих вопросы благоустройства их территорий.

Следовательно, правовое регулирование отношений в области благоустройства, осуществленное законодателем Санкт-Петербурга в рамках полномочий, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ, как и обеспечивающее его правовую охрану законодательство Санкт-Петербурга об административных правонарушениях, не может пониматься в отрыве от положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, определяющих понятийный аппарат соответствующих правоотношений.

Такое понимание механизма правового регулирования общественных отношений в области благоустройства территории Санкт-Петербурга согласуется с подходом Конституционного Суда Российской Федерации (Определение от 08 ноября 2018 года № 2790-О). Аналогичного подхода придерживался Верховный Суд Российской Федерации, проверяя законность нормативных правовых актов в сфере благоустройства (апелляционные определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 20 марта 2019 года № 19-АПА19-1; от 19 апреля 2019 года № 14-АПА19-2).

В оспариваемых заявителем законоположениях понятие «элемент благоустройства» употребляется в значении, закрепленном положениями пункта 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым элементами благоустройства являются декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории. При этом под благоустройством территории в Градостроительном кодексе Российской Федерации понимается деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий (пункт 36 статьи 1).

В указанных значениях понятия «элемент благоустройства» и «благоустройство территории», в сущностном плане взаимосвязанные между собой, воспроизведены в положениях Закона Санкт-Петербурга № 891-180, который, согласно его преамбуле, регулирует отношения, возникающие при благоустройстве в Санкт-Петербурге, подготовке и утверждении правил благоустройства территории Санкт-Петербурга, внесении в них изменений, проведении общественных обсуждений по правилам благоустройства территории Санкт-Петербурга и изменениям в правила благоустройства территории Санкт-Петербурга.

Так, согласно положениям абзаца третьего статьи 2 Закона Санкт-Петербурга № 891-180 под элементом благоустройства понимается декоративное, техническое, планировочное, конструктивное устройство, элемент озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малая архитектурная форма, некапитальное нестационарное строение и сооружение, информационный щит и указатель, которые применяются как составные части благоустройства территории. Согласно положениям пункта 3 статьи 1 указанного законодательного акта благоустройство в Санкт-Петербурге является деятельностью по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории Санкт-Петербурга, направленной на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории Санкт-Петербурга, по содержанию территории Санкт-Петербурга и расположенных на ней объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий. Законом Санкт-Петербурга № 891-180 дано определение объекта благоустройства (абзац второй статьи 2), а также общие правила размещения элементов благоустройства на объекте благоустройства (статья 9).

Из системы приведенных правовых предписаний, с учетом нормативной дефиниции понятия «благоустройство территории», закрепленной в Градостроительном кодексе Российской Федерации и конкретизированной в положениях Закона Санкт-Петербурга № 891-180, понятие «элемент благоустройства», используемое в оспариваемых заявителем законоположениях, не является настолько неопределенным, чтобы препятствовать его единообразному пониманию и применению.

Понятие «элемент благоустройства», как всякое оценочное понятие, наполняется содержанием в зависимости от фактических обстоятельств конкретного дела и с учетом толкования этого законодательного термина в правоприменительной практике. В отношении рассматриваемого понятия это означает необходимость выявления и учета в каждой конкретной правовой ситуации функциональных свойств самовольно размещенного (установленного) предмета, позволяющих идентифицировать его в качестве элемента благоустройства, то есть таких свойств, которые обеспечивают его применение для таких, в частности, целей благоустройства как обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории Санкт‑Петербурга.

4. По мнению заявителя, оспариваемые законоположения не позволяют ясным и непротиворечивым образом разграничить составы правонарушений, закрепленные положениями пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 и положениями статьи 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающими ответственность за самовольное занятие земельного участка или части земельного участка.

Вместе с тем, по смыслу правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации, законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные деяния, не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона (определения от 01 октября 1998 года № 145‑О, от 01 июня 2010 года № 841-О-П).

Учитывая компетенционные возможности законодателя
Санкт-Петербурга, и презюмируя его добросовестность, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что оспариваемые законоположения не могут пониматься и, соответственно, применяться как установленные в целях, не связанных с охраной общественных отношений в области благоустройства территории Санкт-Петербурга, и, в частности, в целях охраны общественных отношений в области использования земель, а также охраны имущественных прав на соответствующие земельные участки. Данный вывод подтверждается и расположением статьи 16 Закона Санкт‑Петербурга № 273-70 в его главе 4 «Административные правонарушения в области благоустройства».

Согласно положениям абзаца второго статьи 2 Закона Санкт-Петербурга № 891-180 в отношениях благоустройства земельные участки, расположенные на территории Санкт-Петербурга, выступают не сами по себе, а в качестве объектов благоустройства. В этой связи составообразующим деянием для административного правонарушения, предусмотренного положениями пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, является не самовольное занятие земельного участка, а его самовольное благоустройство путем размещения (установки) на нем предмета, обладающего функциональными свойствами, соответствующими понятию «элемент благоустройства».

Таким образом, деяния, охватываемые диспозициями пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга №273-70 и статьи 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, существенным образом различаются по признакам объективной стороны.

5. Допрошенная в судебном заседании в качестве свидетеля заместитель председателя Комитета по контролю за имуществом Санкт-Петербурга М.В. Петрова – должностное лицо, рассматривавшее дело об административном правонарушении, предусмотренном положениями пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 в отношении заявителя, показала, что вопрос о наличии события указанного административного правонарушения решается на основании положений пункта 2.4 приложения № 4 к Правилам благоустройства, определяющих случаи, когда размещение элемента благоустройства признается самовольным, а также перечня видов элементов благоустройства Санкт-Петербурга, содержащегося в приложении № 2 к указанным Правилам. При квалификации самовольно размещенного предмета в качестве элемента благоустройства цель его размещения, конструктивные характеристики и предназначение предмета не исследуются, значение имеет сам факт самовольного размещения предмета, указанного в перечне видов элементов благоустройства Санкт-Петербурга.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливая порядок производства по делам об административных правонарушениях, в частности, предусмотрел, что дело об административном правонарушении возбуждается должностным лицом при наличии достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения (части 2 и 3 статьи 28.1). Возможность начала производства по делу об административном правонарушении в случае отсутствия события административного правонарушения и отсутствия состава административного правонарушения Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях исключается (часть 1 статьи 24.5). Соответственно, принятие решения по вопросу о возбуждении дела об административном правонарушении должно быть мотивированным и требует, в частности, проверки данных (доказательств), указывающих на наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (статья 26.1, часть 1 статьи 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В силу положений пункта 4 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях указанные нормативные требования в равной мере распространяются и на производство по делам об административных правонарушениях, установленных законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с положениями пункта 1 статьи 9 Закона Санкт-Петербурга № 891-180 размещение элементов благоустройства на объекте благоустройства осуществляется на основании проектов благоустройства, которые согласованы в порядке, установленном указанным Законом Санкт-Петербурга, правилами благоустройства территории Санкт-Петербурга или без разработки такого проекта в случае, если его разработка не предусмотрена правилами благоустройства территории Санкт-Петербурга.

Действующие в Санкт-Петербурге Правила благоустройства включают в себя, в том числе, виды элементов благоустройства Санкт-Петербурга (приложение № 2), а также перечень мероприятий по размещению элементов благоустройства и требования к осуществлению данных мероприятий, порядок приемки работ по размещению элементов благоустройства (приложение № 4). При этом положениями пункта 2.4 приложения № 4 к Правилам благоустройства установлены случаи самовольного размещения элементов благоустройства. К их числу относится отсутствие документов, указанных в разделе 27 приложения № 5 к Правилам благоустройства (пункт 2.4.3 приложения № 4 к Правилам благоустройства). Согласно положениям пункта 27.4 раздела 27 приложения № 5 к Правилам благоустройства документами, необходимыми для размещения элемента благоустройства, являются, в частности, документы о правах на земельные участки в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, в том числе подтверждающие право использования земельного участка (договор аренды земельного участка, договор на размещение нестационарных торговых объектов, разрешение на использование земельного участка и др.), а также иные документы, подтверждающие правомерность использования земельного участка.

Специфика понятия «элемент благоустройства», исходя из его нормативной дефиниции, состоит в том, что указанным оценочным понятием охватываются предметы в связи с конкретной целью их использования – применением как составной части благоустройства, что само по себе не исключает возможность использования соответствующих предметов в иных целях, в равной мере отвечающих их предназначению либо конструктивным особенностям. В этой связи причины, по которым тот или иной предмет, хотя и соответствующий по своим функциональным свойствам понятию «элемент благоустройства», но фактически используемый в иных целях, размещается на земельном участке, могут различаться.

Закрепленное в положениях пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 понятие «элемент благоустройства» во взаимосвязи с понятием «благоустройство территории», указывает одновременно как на специфические функциональные свойства самовольно размещаемого предмета, так и на цель его размещения – осуществить благоустройство территории Санкт-Петербурга.

Следовательно, обязательной характеристикой внешнего проявления состава такого административного правонарушения как самовольное размещение (установка) элемента благоустройства является создание лицом, разместившим соответствующий предмет, реальной возможности для использования его функциональных свойств, то есть для применения размещенного предмета как составной части благоустройства территории. Отсутствие такой возможности исключает само событие указанного административного правонарушения, а значит, и возможность квалификации деяния лица по пункту 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70.

Иное понимание оспариваемых положений фактически наделяло бы их смыслом, расходящимся с компетенционными возможностями законодателя Санкт-Петербурга, поскольку не исключало бы привлечение лица к административной ответственности, установленной положениями пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, и в тех случаях, когда предметы, соответствующие по своим функциональным свойствам понятию «элемент благоустройства», самовольно размещаются на земельных участках в целях, не связанных с благоустройством территории.

Таким образом, формальное соответствие самовольно размещенного на земельном участке предмета одному из видов элементов благоустройства Санкт-Петербурга, а также отсутствие документов, подтверждающих правомерность использования земельного участка еще не составляют всех признаков объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного положениями пункта 1 статьи 16 Закона
Санкт-Петербурга № 273-70.

Разрешая вопрос о наличии признаков состава административного правонарушения, предусмотренного положениями пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, правоприменительные органы не могут не принимать во внимание функциональные свойства предмета, а также конкретные обстоятельства его размещения (место его размещения, доступность для использования и т.д.), создающие либо, напротив, исключающие возможность его использования в качестве элемента благоустройства.

Оценка же того, можно ли квалифицировать деяние заявителя в его конкретном деле как содержащее все признаки состава административного правонарушения, предусмотренного положениями пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, как и проверка законности и обоснованности правоприменительных решений, принятых по делу заявителя, связаны с исследованием фактических обстоятельств, что не входит в компетенцию Уставного суда Санкт-Петербурга (пункт 5 статьи 50 Устава Санкт‑Петербурга).

Учитывая изложенное, взаимосвязанные положения абзаца десятого статьи 2 и пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70
«Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге», являющиеся предметом рассмотрения по настоящему делу, не могут быть признаны несоответствующими Уставу Санкт-Петербурга.

Руководствуясь положениями статей 5, 6, 61 - 64, 67, 68 и 82 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга», Уставный суд Санкт-Петербурга

ПОСТАНОВИЛ:

1. Признать положения абзаца десятого статьи 2 Закона
Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге», согласно которым под элементом благоустройства понимается декоративное, техническое, планировочное, конструктивное устройство, элемент озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малая архитектурная форма, некапитальное нестационарное строение и сооружение, информационный щит и указатель, которые применяются как составные части благоустройства территории, соответствующими Уставу Санкт-Петербурга.

2. Признать положения пункта 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге», в части, предусматривающей административную ответственность за самовольное размещение (установку) элемента благоустройства, соответствующими Уставу Санкт-Петербурга.

3. Настоящее постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в законную силу немедленно после его провозглашения.

4. Настоящее постановление подлежит официальному опубликованию в газете «Санкт-Петербургские ведомости» в течение 14 дней после его провозглашения.

Председатель Уставного суда Санкт-Петербурга 

Н.Ф. Гуцан

Судьи Уставного суда Санкт-Петербурга 

Е.А. Бушев

М.А. Матвеева

И.В. Тимофеев

А.В. Шевченко

Материал опубликован в газете «Санкт-Петербургские ведомости» № 168 (6521) от 10.09.2019 под заголовком «Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 29.08.2019 №003/19-П».