Перемены неизбежны? Состоялся «круглый стол» «Муниципальная власть в Петербурге»
Как-то так совпало, что практически одновременно в Госдуме прошло первое чтение нового законопроекта о муниципальной власти в России, а на площадке МО Владимирский округ состоялся запланированный заранее «круглый стол» «Муниципальная власть в Санкт-Петербурге: текущее положение, ожидание граждан и перспективы развития». Выводы участников этого разговора радужными не назовешь, во всяком случае — про настоящее МСУ.
ФОТО Pixabay
Как известно, местная власть в Северной столице очень отличается от того, что есть в регионах. За исключением Москвы и Севастополя, также имеющих статус города федерального значения. Только в Петербурге, пожалуй, устройство местного самоуправления максимально специфично — после того как в 1997 году территория города, прежде состоявшая только из районов, была поделена еще и на 111 территориальных единиц — 8 городов, 21 поселок и 82 муниципальных округа, в границах которых и осуществляется местное самоуправление в Северной столице. Периодически все последующие годы возникали разговоры об излишнем дроблении МСУ в городе и необходимости укрупнения петербургских муниципалитетов. Но все осталось без изменений, за исключением постоянно меняющихся полномочий и способов наполнения бюджетов местной власти. Минувшей осенью опять пошли слухи о реформе МСУ в Петербурге, скорее всего, навеянные готовящимися законодательными переменами на федеральном уровне.
Но если укрупнять — то до какого предела? В городе есть сторонники организации МСУ на районном уровне, тем более что во всех 18 районах вообще нет представительных органов с депутатами. Другие приверженцы реформирования предпочитают видеть вместо 111 муниципальных образований порядка 50 — 70 (например, по числу избирательных округов в Законодательное собрание, то есть 50). А между тем жители хотели бы от муниципалитетов гораздо большего по сравнению с их полномочиями и имеющимися в их распоряжении финансами. Например, расчищенных улиц и тротуаров в снегопад. Хотя не на всякой территории муниципалы хозяева, раздражение граждан зачастую первыми получают они.
По мнению президента Высшей школы экономики в Петербурге Александра Ходачека, при этом жители часто не знают, кто у них на территории заседает в муниципальном совете. Более того, некоторые не в курсе, в каком округе они проживают. Исключением эксперт назвал поселковые образования, где есть прямой контакт депутатов с жителями и где удается решать текущие вопросы, например, благоустройства. Поэтому Ходачек предложил сохранить поселковые администрации, а вот в городе укрупнить муниципальные округа, поскольку такое МСУ «декоративно» из-за отсутствия полномочий и значимых средств, хотя амбиций имеет предостаточно.
Одна из проблем местного самоуправления, напомнил эксперт, это достаточно произвольное определение границ муниципалитетов, не учитывающих, к примеру, водных акваторий, допускающих даже вкрапления одного района в другой. «И что меня удивляет: в районах есть администрации, которые решают вопросы развития районов, согласно смете. И есть муниципальные образования со своей администрацией, которая тоже тратит бюджетные средства. А эффективность работы слабая. Возможно, встраивание в вертикаль власти позволит как-то изменить ситуацию», — полагает Александр Ходачек.
Против укрупнения муниципалитетов весьма энергично высказался глава МО № 72 Павел Швец, считающий, что укрупнение «убьет дух муниципальной власти». Сейчас, по его словам, можно решать проблемы проживающих на его территории 65 тысяч жителей точечно, а укрупненное местное самоуправление не сможет «донизу опуститься». Павел Швец напомнил, что бюджет района в основном расходуется не на благоустройство, а на образование. «На «земле» все финансируется через городские комитеты, которые часто не прислушиваются ни к районам, ни к муниципалитетам», — заявил Швец. Главной проблемой при этом для муниципальной власти, отметил он, стал гигантский разрыв между финансированием и объемом проблем, нарастающим с каждым годом, и неустойчивое законодательство, меняющее постоянно полномочия МСУ и механизмы его финансирования. А это не способствует планированию, срывает выполнение данных обязательств перед жителями. По мнению муниципала, введенные с 2022 года субсидии из бюджета, заменившие налоги на малый бизнес, вовсе не решили проблему, поскольку «суммы смешные и механизм непонятный со сложной отчетностью».
Коллегу поддержал глава МО Георгиевский Виталий Жолдасов, который, впрочем, допускает укрупнение муниципалитетов за счет небольших муниципальных образований вроде поселков Ушково или Репино, где живут всего по нескольку сотен человек. Он против дополнительных полномочий МСУ, если они не подкреплены финансами. Между тем, по словам Жолдасова, в бюджете округа с каждым годом все меньше денег на одни и те же задачи. О дефиците средств у муниципалов говорила и депутат МО Автово Кристина Черемных, которая предложила привлечь к обсуждению муниципальной реформы самих муниципалов, экспертное сообщество и жителей — «чтобы не навредить местному самоуправлению и в ходе реформы не потерять реально работающие муниципалитеты».
Доцент РАНХиГС Владимир Желудков заметил, что в России нет органа, управляющего публичной госслужбой, слабое гражданское общество, при этом у людей, приходящих на муниципальную службу, зачастую недостаточные управленческие компетенции. По нынешнему законодательству, МСУ не входит в систему органов государственной власти, но на практике произошло огосударствление местного самоуправления. Главная же проблема, по мнению эксперта, это нечеткое распределение предметов ведения и полномочий. Поэтому, на его взгляд, важнее не укрупнение или уменьшение муниципалитетов, а жесткое закрепление полномочий и источников их финансирования.
Президент Фонда городского самоуправления Кирилл Страхов уверен в крайней важности МСУ, мол, одна только ситуация за окном дает ответ: местное самоуправление может и должно справляться с вопросами, которые нельзя решать централизованно в пятимиллионном городе. Он напомнил главное обоснование Смольным централизации — необходимость единого городского хозяйства. Но, по словам эксперта, это конструкция из плановой экономики и давно устарела. Он напомнил, что комитету по благоустройству с каждым годом выделяется все больше денег, в том числе на покупку техники, а «результаты не очевидны». Одновременно растут расходы и на государственное управление, на чиновников, но горожан по-прежнему не устраивает качество решения повседневных проблем. На территории любого округа собирается НДФЛ, составляющий львиную долю городского бюджета, но при этом люди не видят отдачи от этих денег в местных кварталах и дворах, поясняет Страхов.
Еще одна проблема, по мнению эксперта, — в районах Петербурга чиновники без контроля депутатов расходуют деньги (чего нет в других регионах), поскольку на районном уровне нет представительной власти. И получается такая ситуация: более полутора тысяч муниципальных депутатов контролируют лишь 1,5% консолидированного бюджета. Так что и ждать от них многого не стоит. Критерием же формирования муниципалитетов, добавил Страхов, должно быть не укрупнение-разукрупнение, а учет того, как живущие на данной территории люди могут самоорганизоваться, например, в пределах многоквартирного дома или квартала. Слова эксперта о том, что в основе МСУ лежит договорный принцип и городские власти должны осознать огромные возможности муниципалов в решении местных проблем и задач, были поддержаны аплодисментами.
В конце дискуссии все ее участники пришли к мнению: муниципальной власти необходимо дать больше полномочий, обеспеченных стабильными финансовыми источниками.
МЕЖДУ ТЕМ
В Госдуму внесен законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Он закрепляет три вида муниципальных образований вместо нынешних шести: городской округ, муниципальный округ и внутригородская территория в городах федерального значения. Таким образом упраздняются городские и сельские поселения. В законопроекте сохраняются формы прямой демократии, предусмотренные федеральным законом о местном самоуправлении (131-ФЗ), такие как муниципальные выборы, местный референдум, опрос граждан, публичные слушания.
На взгляд одного из авторов законопроекта сенатора Клишаса, в системе российского местного самоуправления отсутствует четкое разделение полномочий как между различными уровнями публичной власти, так и между различными уровнями муниципалитетов. И новый закон должен снять эти противоречия с помощью перечня из 27 неотъемлемых полномочий местного самоуправления и перечня тех полномочий, которые могут быть перераспределены на региональном уровне. Такая организация позволит избежать, с одной стороны, дублирования функций, а с другой — перекладывания ответственности с одного уровня на другой, пояснил сенатор.
Материал опубликован в газете «Санкт-Петербургские ведомости» № 244 (7081) от 28.12.2021 под заголовком «Местная власть: перемены неизбежны?».
Комментарии