Усиление слабого звена. Каким должно быть местное самоуправление?
Среди предложенных Владимиром Путиным поправок в Конституцию РФ есть идея встроить местное самоуправление страны в единую систему публичной власти. Также глава государства поручил Совету по развитию местного самоуправления при президенте разработать проект новых основ государственной политики в области местного самоуправления до 2030 года. При этом он неоднократно публично подтвердил конституционный тезис о независимости органов местного самоуправления. По мнению Владимира Путина, разрабатывая новые основы политики местного самоуправления, прежде всего необходимо улучшить финансовое положение муниципальных структур. «Именно здесь причины многих трудностей в их, в вашей работе», - сказал он федеральным чиновникам. О проблемах местного самоуправления России наш обозреватель Людмила ТИМОФЕЕВА поговорила с деканом юридического факультета Северо-Западного института управления РАНХиГС Сергеем ЦЫПЛЯЕВЫМ.
Иллюстрация Alexsander-Tolstykh/shutterstock.com
- Сергей Алексеевич, в рамках Послания Федеральному собранию президент Владимир Путин заявил, что в Конституции РФ необходимо закрепить принципы единой системы публичной власти. Многие эксперты решили, что речь идет о встраивании местного самоуправления в вертикаль федеральной исполнительной власти. Но президент затем на Совете по местному самоуправлению говорил и о необходимости эффективного взаимодействия между государственными и муниципальными органами, расширении полномочий и реальных возможностей МСУ...
- В юриспруденции есть понятие публичной власти, а государственная власть и местное самоуправление понимаются как разные этажи этой публичной власти.
Ключевой момент в предложенной поправке касается слова «единая», его можно трактовать по-разному. У нас есть государственная федеральная власть и государственная власть субъектов РФ. Местное самоуправление, за исключением крупных городов, тоже двухуровневое - это муниципальные районы и поселения. Территории городов федерального значения, к которым относится Петербург, подразделяются на территории внутригородских муниципальных образований.
Подразумевается, что у каждого уровня есть своя самостоятельная легитимность, полученная от народа как единственного источника власти и носителя суверенитета. У каждого уровня имеются своя компетенция и свой бюджет, самостоятельность в принятии решений в рамках полномочий. В этом смысле они все работают в едином поле, заданном Конституцией, федеральными и региональными законами.
Но наша вечная проблема состоит в том, что мы постоянно строим вертикаль в управлении, горизонтали мы не понимаем, хотя это противоречит Конституции. В ней гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Поэтому весь вопрос в том, куда мы будем дальше двигаться, исходя из какого понимания «единства». Единство может означать, что все работают в том ключе, что прописан Конституцией, либо оно может интерпретироваться как повод для усиления вертикали государственной власти.
Еще во времена Конституционного совещания в 1993 году тогдашний губернатор Ленинградской области попросил убрать новеллу про самостоятельность местного самоуправления: мол, ему непонятно, как же управлять областью. Успешные страны управляются с помощью законов, бюджетирования и мотивирования, никто не отменял и партийную вертикаль. Так работать у нас не могут или не хотят, поэтому пытаются назначать местное самоуправление, отсюда отмена прямых выборов мэров и появление наемных сити-менеджеров, комиссий по отбору кандидатур сити-менеджеров с представителями госвласти в составе, что является, по сути, «губернаторским фильтром». А цивилизованный мир живет благополучно как раз благодаря управлению по горизонтали, учитывающему разнообразие культур и территорий каждой страны.
- Очень распространено мнение, что в России никогда не было местного самоуправления, поэтому оно так сложно создается.
- Это неправда. Оно работало, хоть и недолго, но крайне эффективно, после Земской реформы 1864 года, когда появились земства. «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» определило систему местного самоуправления на местах и обеспечило невероятный рывок России на рубеже ХIХ - ХХ веков, когда в стране появились системы образования и здравоохранения, земские врачи и школы, огромных успехов достигло сельское хозяйство. К слову, при императоре Александре II в царскую казну поступало 20% от собранных налогов, 20% шло губерниям, остальные 60% оставались земствам. А сегодня 60% идет федеральному центру, 20 - 25% достается регионам, а МСУ - лишь 10 - 15%. Местная власть была единственной работоспособной властью в 1914 году, когда началась Первая мировая война. Но в 1917-м ее уничтожили большевики.
- В мировой практике работают две основные модели местного самоуправления - континентальная, более централизованная, и англосаксонская. У нас какая?
- По формулировкам сходства больше с англосаксонской, а по реалиям - с континентальной. За образец нашей нынешней Конституции была взята французская.
Что касается местного самоуправления, то оно за последние годы задавлено и обескровлено. У нас сильнейшая централизация и стягивание денег и полномочий в центр. Но сверхцентрализация тормозит развитие, это видно даже на примере Франции.
- На недавнем Совете по развитию местного самоуправления при президенте предложено один миллиард рублей выделить из федерального бюджета на поощрение лучших муниципальных практик. Это же позитивная новость?
- А вертикаль при этом усиливается: деньги вначале отбирают с территорий, а потом поощряют тех, кто лучше просит. Но надо уменьшить объем денег, направляемых в федеральный бюджет, больше оставлять на местах. Ведь вымирание местных сообществ происходит именно из-за отсутствия денег: люди уезжают в большие города. Например, это происходит с Великим Новгородом, где больше половины бюджета составляют субсидии и субвенции, притом что город собирает 19 млрд рублей, из которых в местном бюджете остается лишь 1,8 миллиарда. Это наша общая проблема: мы интуитивно предпочитаем «единое» и «централизованное», а не «разнообразное» и «децентрализованное». А разнообразие - источник развития.
- Быть может, заявленное вовлечение муниципалитетов в реализацию нацпроектов усилит позиции МСУ?
- Основная проблема с нацпроектами в том, что они буксуют под тяжестью бюрократической системы, поскольку все планируется сверху. Сверху хотят широкополосный Интернет, а людям нужен водопровод...
Есть еще одна вещь, на которую не обратили внимания: в Конституции имеется положение, дающее право МСУ на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений органов госвласти. Но теперь предлагается уменьшить эти гарантии.
- В Петербурге 111 муниципальных образований. Они отличаются от МСУ регионов и по финансовой самодостаточности, и по полномочиям. Но, несмотря на крошечные бюджеты, за вхождение в местную власть во время осенних выборов была просто драка, иногда в прямом смысле.
- Что касается выборов в сентябре, то у нас за любой бюджет, пусть и копеечный, всегда битва. А финансовой самодостаточности МСУ нет нигде, самодостаточных муниципалитетов в России 5 - 10%.
Местное самоуправление в мегаполисах во всех странах вещь сложная. К сожалению, в наших столицах оно практически отсутствует. Федеральный закон предоставил Москве и Петербургу право самим определять объем полномочий и финансов местного самоуправления, вот и результат - его не видно. Есть исключения, например, Колпино, Павловск, а в самом городе одна имитация.
В Петербурге порядка полутора тысяч местных депутатов контролируют распределение лишь 2% общегородского бюджета и имеют мизерные полномочия, а 50 городских депутатов контролируют остальные 98%. Это мотивируется единством городского хозяйства, что логично при строительстве транспортных систем, а вот, например, снег падает локально и его необязательно убирать централизованно. Все стянуто в центр, поэтому нечего удивляться периодическим сбоям в работе этого хозяйства. Многие задачи могло бы успешно решать местное самоуправление, разумеется, нормально организованное. Но с ним сложнее выстраивать взаимоотношения...
- А нужны ли городу 111 муниципалитетов с минимумом возможностей?
- В Петербурге местное самоуправление нужно формировать на уровне районов с достаточными полномочиями и бюджетами. Если вы боитесь их неправильных решений, то есть бюджетирование, законы, суды и прочие правоохранительные органы. Но смысл решений на своих территориях они должны определять. Сейчас районы - просто вынесенные территориальные отделы администрации города.
Местное самоуправление у нас находится в зачаточном состоянии, и это большая проблема и задача для политической повестки дня: МСУ составляет основу всего здания публичной власти. И если мы не создадим полнокровное местное самоуправление, страна не сможет развиваться: невозможно управлять страной с таким территориальным и культурным разнообразием из одного центра. Надо четко понимать, что без реального местного самоуправления у нас будет неэффективная машина публичной власти. Центру надо делиться полномочиями, предоставить МСУ большую свободу и финансы. Централизация и унификация ведут к падению эффективности управления, провоцируют сепаратистские настроения. Именно из этого понимания и разумно было бы исходить при формировании новой государственной политики в сфере местного самоуправления.
Материал опубликован в газете «Санкт-Петербургские ведомости» № 027 (6625) от 14.02.2020 под заголовком «Усиление слабого звена».
Комментарии